Ugrás a tartalomhoz

Alkotmányjog

Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet (2005)

Eötvös Károly Intézet

3.3. A pártalapítás szabadsága

3.3. A pártalapítás szabadsága

3.3.1. A pártalapítás szabadságának alapjai

Ahogyan az egyesülési jog levált a gyülekezésiről, ugyanúgy a pártalapítás szabadsága is fokozatosan önállósodott az egyesülési szabadságon belül. A XIX. században a pártok közjogi viszonyait az egyesületi jog, magánjogi kapcsolataikat pedig a polgári jog szabályozta. A XX. század elején a szervezett tömegpártok kialakulásával és a parlamenti életbe való fokozottabb bekapcsolódásukkal egyre több, pártokra vonatkozó szabály jelent meg a választójogban és a parlamenti házszabályokban. Az alkotmányok azonban csak a néppárttá válás folyamatában, a második világháborút követően vettek tudomást a politikai pártok létéről, és kezdték a pártalapítás szabadságát mint alkotmányos jogot kodifikálni.

Elsőként az 1947-es olasz alkotmány deklarálta „politikai kapcsolatok” cím alatt az állampolgárok számára a pártalapítás jogát, mégpedig abból a célból, hogy „demokratikus módszerekkel részt vegyenek a nemzeti politika alakításában”. Az NSZK 1949-es alaptörvénye értelmében a pártok szintén a lakosság politikai akaratképzésben való közreműködésének eszközei. A német Szövetségi Alkotmánybíróság egy 1952-ből származó ítélete a többpártrendszert, a politikai pártok esélyegyenlőségét és ellenzék alkotmányszerű kialakítására való jogát az alaptörvény 21. § (2) bekezdésében garantált szabad demokratikus államrend (freiheitliche demokratische Grundordnung) elvei közé sorolta. Egy másik, 1966-os ítéletében pedig a pártok funkcióját a következőképpen értelmezte a testület:

„A pártok a nép politika akaratképzésére a választásokon való részvétel révén hatnak, amely pártok nélkül nem lenne lehetséges. Ebből eredően a pártok az egyén és az állam közötti közvetítők, eszközök, amelyek útján a polgárok akarata a választások között is megvalósulhat, a nép ‘szócsövei’. […] Mint közvetítők, részt vesznek a közvélemény kialakításának folyamatában.”

Mint láttuk, a mai magyar alkotmányszöveg is a pártoknak a közvetítő szerepére helyezi a hangsúlyt, már önmagában azzal is, hogy a pártoknak az egyesülési szabadságról szóló 63. §-ban történő megemlítése mellett a részletes szabályokat az általános rendelkezéseket tartalmazó I. fejezetben helyezte el. A 3. § a pártalapítás szabadságának deklarálása mellett szól a pártoknak a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködéséről, valamint a pártok általi közhatalom-gyakorlás tilalmáról, illetve a pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében szükséges összeférhetetlenségi rendelkezések törvényi szabályozásáról.

Ezzel a szabályozási megoldással az alkotmányok a pártokat az állam és a társadalom közé helyezték el, tehát nem ruházták fel közhatalmi jogosítványokkal (sőt ezt kifejezetten megtiltották, mint a magyar alkotmány), de általában határozottan megkülönböztették őket a hagyományos egyesületektől. Ez azt is jelenti, hogy mind a külső mind pedig a belső értelemben vett pártalapítási szabadság tekintetében sajátos szabályok érvényesülnek a már tárgyalt külső és belső egyesületi joghoz képest.

3

Az esélyegyenlőség érvényesülését szolgálta az Alkotmánybíróság 27/1998. számú határozata, amely arra a helyzetre reagált, ami az 1998-as országgyűlési képviselőválasztások után kialakult. Az egyik párt elérte a parlamentbe kerüléshez országosan szükséges ötszázaléknyi szavazatot, de ezzel csak tizennégy mandátumhoz jutott, így a házszabály akkori rendelkezése szerint – ami tizenöt főben állapította meg a frakcióalakítás alsó határát – nem alakíthatott volna frakciót. Az alkotmánybírósági döntés rendelkező része a következő érveléssel alapozta meg a párt frakcióalakítási jogát:„Az Alkotmánybíróság megállapítja: mindaddig, amíg a jelenlegi választási rendszer érvényesül, az olyan párthoz tartozó országgyűlési képviselőket, amelynek pártlistája a valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, akkor is megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga, ha az Országgyűlés egyébként a képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határoz meg. Az ilyen párt képviselőcsoportjának létrehozásához és működéséhez szükséges létszám a párt képviselőinek az Országgyűlés alakuló ülésekor meglévő száma.”A külső pártalapítási szabadsághoz kapcsolódnak azok a korlátozások, amelyek tiltják bizonyos ideológiát képviselő pártok alapítását. Ilyen például a magyar Ideiglenes Nemzeti Kormány által 1945. január 20-án kötött és az Ideiglenes Nemzetgyűlés által az 1945. évi V. törvénnyel becikkelyezett fegyverszüneti egyezmény 15. pontja. E pontban Magyarország kormánya kötelezte magát arra, hogy haladéktalanul feloszlatja a területén lévő összes Hitler-barát, vagy más fasiszta politikai, katonai és katonai jellegű szervezetet, amelyek az Egyesült Nemzetekkel szemben ellenséges propagandát folytatnak, és a jövőben nem tűri meg ilyen szervezetek fennállását. Egy 1992-es alkotmánybírósági indítvány szerint ez a máig hatályos tilalom – amely nem teszi lehetővé nemzeti-szocialista, hungarista pártok működését, miközben a kommunista típusú pártokra nem vonatkozik – ellentétes a pártalapítás szabadságának az alkotmány 3. § (1) bekezdésében, valamint az egyesülési szabadságnak a 63. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság a 810/B/1992. számú határozatával elutasította az indítványt, leszögezve, hogy az alkotmány 63. § (1) bekezdésének értelmében, a pártalapítást is magában foglaló egyesülési szabadság csak a törvény által nem tiltott célra teszi lehetővé szervezetek létrehozását. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fasiszta pártok tilalmát törvény írta elő, ezért az alkotmányosan korlátozza az egyesülési szabadságot.Németországban – nyilván a nemzeti-szocialista állampárti múlt miatt – a második világháború után egyenesen az alaptörvénybe vették fel az alkotmányellenesnek minősített politikai pártoknak a Szövetségi Alkotmánybíróság általi betiltásáról szóló rendelkezést. Az NSZK történetében eddig két párt betiltására került sor: az újfasiszta Szocialista Birodalmi Pártéra 1952-ben és a Német Kommunista Pártéra 1956-ban.Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata is elfogadja fasiszta pártok tevékenységének betiltását az egyezmény 11. cikk második bekezdésében szereplő közrend és mások érdekeinek védelmére hivatkozással. Ugyanakkor a bíróság 1999-ben a 11. cikk megsértését állapította meg Törökország részéről a kurd Szabadság és Demokrácia Párt betiltása miatt. Az 1992-ben alakult párt betiltását 1993 elején kezdeményezték az állami hatóságok a török alkotmánybíróságnál, azzal az indokkal, hogy a párt programja aláássa az állam területi integritását és a nemzet egységét. A párt még az alkotmánybírósági döntés előtt feloszlatta saját magát, hogy elkerülje a feloszlatás hátrányos jogi következményeit. Az alkotmánybíróság 1993. júliusában döntött a párt feloszlatásáról. A strasbourgi bíróság éppen ezért nem fogadta el a török kormánynak azt a védekezését, hogy a párt saját magát oszlatta fel, hiszen az alkotmánybírósági döntés arra utal, hogy a párt nem szűnt meg létezni az önfeloszlatást követően. A bíróság nem talált semmit a kurd párt programjában, ami sértette volna a demokratikus elveket, ezért úgy ítélte meg, hogy a feloszlatással Törökország megsértette a pártnak a 11. cikkben garantált egyesülési szabadságát. Ugyancsak a külső szabadság kérdéséhez tatoznak azok a rendelkezések, amelyek a különböző alkotmányos rendszerekben találhatók bizonyos tisztségek betöltői, illetve foglalkozások gyakorlói párttagságának, -tisztségének, illetve politikai tevékenységének kizárásáról. A hatályos magyar alkotmány több ilyen szabályt tartalmaz: a köztársasági elnök tisztsége összeférhetetlen minden más politikai tisztséggel vagy megbízatással (30. § (1) bekezdés), az Alkotmánybíróság tagjai (32/A. § (5) bekezdés), a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai (40/B. § (4) bekezdés), a bírák (50. § (3) bekezdés) és az ügyészek (53. § (2) bekezdés) nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjaira vonatkozó tilalom egy 1993-as módosítás során került az alkotmányba. Rekvényi László, a Független Rendőrszakszervezet főtitkára 1994-ben a rendelkezést előbb alkotmányjogi panasszal megtámadta a magyar Alkotmánybíróság előtt, kifogásolva, hogy az sérti mind a véleménynyilvánítási, mind pedig az egyesülési szabadságát. Miután az Alkotmánybíróság megállapította hatáskörének hiányát az alkotmánymódosítás felülvizsgálatára és visszautasította az indítványt, Rekvényi az egyezmény 10. és 11. cikkeinek sérelmét állítva az Emberi Jogok Európai Bizottságához fordult jogorvoslatért. A bizottság 1998-ban megállapította, hogy Magyarország megsértette a panaszos véleménynyilvánításhoz való jogát, ugyanakkor az egyesülési szabadság sérelmének megállapítására vonatkozó panaszt elutasította. A bíróság egy évvel később hozott ítéletet a Rekvényi versus Hungary ügyben és azt állapította meg, hogy sem a 10., sem 11. cikk nem sérült.

A bírák az indokolásban hivatkoztak arra, hogy az egyesülési jog korlátozásáról szóló egyezményi rendelkezés, a 11. cikk második bekezdése tartalmaz egy speciális felhatalmazást a törvényhozónak, hogy a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai egyesülési jogát korlátozhassa. A bíróság tagjai – ellentétben a bizottság többségi álláspontjával – egy kivétellel úgy gondolták, ez a törvényi felhatalmazás nem követeli meg a minden más egyesület kapcsán előírt általános „szükségességi” teszt alkalmazását, vagyis itt az általános feltételektől eltérő korlátozásra is lehetőség van. A bírósági döntéshez fűzött egyetlen különvélemény szerzője, Fischbach bíró éppen abban nem osztotta társai álláspontját, hogy az egyesülési szabadság 11. cikk második bekezdésében szabályozott korlátozásának ne kellene „egy demokratikus társadalomban szükségesnek” is lennie. Szerinte egy pluralista, demokratikus társadalomban semmilyen érv nem igazolhatja a párttagság teljes tilalmát a rendőrök számára, mert ez azt jelenti, hogy őket megfosztják egy minden állampolgárt megillető alkotmányos jogtól.

Ezzel szemben a többség a magyarországi történelmi tényezőkkel indokolta a korlátozás elfogadhatóságát. Az érvelés szerint a konkrét intézkedések – köztük a párttagság tilalma – szükségességének és különösen arányosságának megítélésekor feltétlenül figyelembe kell venni az érintett országbeli társadalmi körülményeket, s ezek körében a történelmi tapasztalatokat. Ezen kívül a többség azzal az indokolta a magyar alkotmány kifogásolt korlátozó rendelkezésének elfogadását, hogy mind az előtte hatályban volt 1990-es rendőrségi szolgálati szabályzat, mind pedig az azt felváltó 1995-ös szabályzat, illetve az 1994-es rendőrségi törvény „megengedőbb” volt a rendőrök politikai tevékenységét illetően a kategorikus alkotmányos tilalomnál. Márpedig – érveltek a strasbourgi bírák – „az alkotmányos rendelkezések általános jellege miatt az ilyen rendelkezésektől megkövetelt pontosság szintje az egyéb törvényektől elvártnál alacsonyabb lehet.”

A bíróság a 11. cikk sérelmét állapította viszont meg – igaz, csak minimális, 10:9 arányú szavazattöbbséggel – abban a korábbi ügyben, amelyben egy német középiskolai tanárnőt azért bocsátottak el állami iskolai állásából, mert az 1980-as évek NSZK-jában aktívan politizált egy kommunista ideológiát képviselő pártban. A bíróság leszögezte, hogy az állami beavatkozásnak ez a módja nem állott arányban az elérni kívánt céllal. Miután a panaszos oktató munkájával kapcsolatban semmilyen panasz nem merült fel, „pártosságára” maga a német kormány sem hivatkozott a bíróság előtti eljárásban, ezért pusztán a párttagság miatti elbocsátást a bírák az egyezmény megsértéseként értékelték. A pártfinanszírozás szabályai közül értelemszerűen az állami költségvetési támogatás tartozik a külső szabadság körébe. Azokban az államokban, ahol történelmi hagyományai voltak az állampárti diktatúrának (Németország, Ausztria, Portugália, Spanyolország, Törökország), a demokratikus átalakulás során – az újabb pártdiktatúrával szembeni garanciaként - átfogó törvények születtek a pártok működéséről, beleértve finanszírozásuk kérdését is. Ez a megfontolás vezette a párttörvények elfogadását az egykori szocialista országokban, köztük 1989-ben Magyarországon is. Más országokban különböző jogszabályokban szabályozzák a pártok finanszírozását, benne a korlátozott állami támogatást. (Franciaországban a választójogi szabályozás tartalmazza a választási propagandaköltségek visszatérítését, Belgiumban, Luxemburgban és Írországban a parlamenti frakciók állami támogatása szabályozott.) A pártok állami eszközökből történő finanszírozásának korlátozása a pártok közhatalmi jellegének elkerülése miatt fontos. A német Szövetségi Alkotmánybíróság egy 1967-es döntése például leszögezi, hogy jóllehet megengedett a pártok állami eszközökből történő támogatása, de egy általános, minden költségre kiterjedő állami pártfinanszírozást alkotmányellenesnek és a pártok államtól való függetlenségét sértőnek értékelt.A pártokról szóló törvény értelmében a magyar pártok is jogosultak állami költségvetési támogatásra, amelynek összegét évente a költségvetésről szóló törvény állapítja meg. Az így megállapított összeg huszonöt százalékát az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok között egyenlő arányban, hetvenöt százalékát pedig az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában kell felosztani. A törvény szerint nem jogosult költségvetési támogatásra az a párt, amely a szavazáson részt vett választók szavazatának egy százalékát nem szerzi meg. Ez a rendelkezés segíti a kisebb pártok működését és megerősödését, ugyanakkor mióta a törvényből törölték azt az – eredetileg német mintára betett – szabályt, miszerint az állami támogatás nem haladhatja meg a párt bevételeinek felét, lehetővé teszi pártok fennmaradását akár kizárólag állami pénzekből is. A pártok állami támogatásának sajátos formáját jelentik a törvény értelmében az állam által ingyenesen a költségvetési juttatásra jogosult pártok tulajdonába adott ingatlanok. Ugyanakkor az állami költségvetésen keresztül történő egyéb támogatás kizárása érdekében a törvény megtiltja, hogy bármely állami érdekeltségű szerv, vállalat, társaság hozzájáruljon a párt finanszírozásához. Ugyancsak tilos a más államtól vagy névtelen adományozótól származó vagyoni hozzájárulások elfogadása.A 2003. évi XLVII. törvény módosította a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvényt, lehetővé téve a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységet végző alapítványok létrehozását. Az alapítványok költségvetési támogatásra jogosultak, működésükre a Ptk. alapítványokra vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Az alapítvány csak egyértelműen azonosítható személytől fogadhat el támogatást, és a támogatást nyújtó személye és a támogatás mértéke közérdekű adatnak minősül. Az ezzel kapcsolatos előírások betartását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A törvény előírja az alapítvány céljára fordítandó vagyon minimális összegét: ez a pártoknak juttatott alaptámogatás 1%-a. A kezelő szerv tagjait a képviselőcsoport vezetője vagy az alapító jelöli ki, a kezelő szerv tagja lehet párttag. Az alapítvány törvénysértése esetén az ügyész bírósághoz fordulhat.A párt gazdálkodásának ellenőrzésére az Állami Számvevőszéket jogosítja fel a törvény. Ennek a kizárólag törvényességi ellenőrzésnek a keretében a Számvevőszék kétévenként megvizsgálja azoknak a pártoknak a gazdálkodását, amelyek rendszeres állami költségvetési támogatásban részesülnek. Jogellenesség esetén az ellenőr előbb figyelmezteti a pártot, ennek sikertelensége esetén az Állami Számvevőszék elnöke bírósági eljárást kezdeményez.

3 A pártok korlátozott gazdálkodási tevékenységének nyilvánosságát szolgálja az a szabály, amely kötelezővé teszi minden év április 30-ig az előző évi gazdálkodásról szóló beszámoló (zárszámadás) közzétételét a Magyar Közlönyben. Ebben az 500 ezer forintot meghaladó bel-, illetve a 100 ezer forint feletti külföldi hozzájárulásokat az adományozó és az összeg megjelölésével külön kell feltüntetni.A párttörvénynek a pártok működéséről szóló fejezete egyetlen, negatív rendelkezést tartalmaz, amelynek értelmében a pártok munkahelyen (szolgálati helyen, tanintézetben) szervezetet nem hozhatnak létre és nem működtethetnek. Ennek a szabálynak a megszületését komoly politikai viták előzték meg 1989-ben a nemzeti kerekasztal-tárgyalásokon. Az egykori állampárt képviselői csak a legfontosabb állami szerveknél, valamint a fegyveres erőknél és a rendőrségen kívánta megtiltani pártszervezetek létrehozását. Ezzel szemben az Ellenzéki Kerekasztal tagjai a munkahelyek depolitizálása érdekében a teljes tilalom mellett érveltek. Végül is az Országgyűlés az utóbbi javaslatot szavazta meg, még mielőtt az 1989. novemberében tartott úgynevezett négyigenes népszavazás is így döntött volna.A pártok megszűnésének a törvényben meghatározott esetei a következők:a) más párttal való egyesülés;b) két vagy több pártra történő szétválás;c) feloszlás;d) bíróság által való feloszlatás ése) megszűnésének megállapítása.Az utóbbi kivételével e megszűnési módok valamennyi társadalmi szervezet esetében hasonlóak. A megszűnés megállapításának két esete lehetséges. Az elsőben a bíróság az ügyészség indítványára megállapítja a párt megszűnését, ha tevékenységével felhagy, és vagyonáról nem rendelkezik. A másik (és ez a pártmegszűnésnek a többi társadalmi szervezetétől eltérő egyetlen sajátos módja), ha a bíróság az ügyészség indítványára – a párt társadalmi szervezetként való további működésének érintetlenül hagyásával – megállapítja a párt működésének megszűnését. Erre akkor kerül sor, ha a párt két egymást követő általános országgyűlési képviselői választáson nem állít jelöltet.

BVerfGE 2, 1 (1952). BVerfGE 20, 56, 101 (1966). Lásd Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az alkotmányban. Rejtjel, Budapest, 2004. Ezt a magyar jogban a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek a választási kampányról szóló 106. §-a garantálja. 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197. Ugyanebben a határozatában az Alkotmánybíróság megsemmisítette a 15 fős frakcióalakítási szabályt, kötelezve a parlamentet az újraszabályozásra. Miután ez a szükséges kétharmados konszenzus hiányában nem történt meg, minimum-szabály hiányában 2000. tavaszán két független képviselő meg akarta alakítani saját frissen létrehozott pártjuk kétfős frakcióját. Ezt a törekvést azonban az ügyrendi bizottság javaslatára az Országgyűlés megakadályozta. 810/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 601. 21. cikk 2. pont. Vö: X. v. Italy, 6741/74, Decision of 21 May 1976. Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey, 23885/94, Judgment of 8 December. 1999. Lásd még Refah Partisi (Prosperity Party) and Others v. Turkey, 41340/98 etc., Judgment of 31 July 2001. Lásd részletesen Sajó András: Önvédő jogállam. Fundamentum, 2002. 3-4. szám ( Rekvényi v. Hungary, 25/390/94, Judgment of 20 May, 1999. Magyarul közli Fundamentum 1999. 3. szám. ( Fundamentum, 1999. évi 3. szám,az ítélet 34. pontja. Vogt v. Germany, 17851/91, Judgment of 26 September 1995.A 11. cikk még egyértelműbb megsértése esetében, amikor a panaszosokat pusztán a helyi kommunista pártban vállalt tagságuk miatt ítélték el büntetőeljárásban, csak azért nem került sor Törökország elmarasztalására, mert ennek megelőzése érdekében az állam megállapodást kezdeményezett. Vö. N.H., G.H. and R.A. v. Turkey, 16311/90 etc., Decision of 11 October 1991. BVerfGE 20, 56 (1966). A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 5. § (2) bekezdése. Az Egyesült Államokban például az állami támogatáshoz a szavazatok öt százalékát szükséges megszerezni országosan, amit hosszú idő óta csak két párt, a Demokrata és a Republikánus Párt tud teljesíteni, és ez szinte ellehetetleníti harmadik pártok esélyeit a politikai életben. 5. § (1) bekezdés. 4. § (2) és (3) bekezdés. 10. §. 4. § (1) bekezdés. 9. § (1) bekezdés. 2. § (1) bekezdés. 3. § (1) bekezdés. 3. § (3) bekezdés. Ez történt például az első választások után alakult Általános Párttal a harmadik választásokat követően, 1999-ben.