Ugrás a tartalomhoz

Alkotmányjog

Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet (2005)

Eötvös Károly Intézet

3.2. A külső és a belső egyesületi jog

3.2. A külső és a belső egyesületi jog

3

- A koncessziós (engedélyezési) rendszer lényegében a hatóságok diszkrecionális mérlegelésén alapuló döntéstől teszi függővé a megalakulást, illetve a jogi személyiség elnyerését. Mint láttuk, ilyen rendszer érvényesült Magyarországon és a többi egykori szocialista országban a rendszerváltást megelőzően.

- A szabad testületalakítás rendszere jelenti a másik szélső megoldást. Eszerint az egyesület már megalakulásánál fogva, a testületalapító szerződés megkötésével jogképessé válik, tehát a jogi személyiség külön elismertetésére nincs szükség. Ha létezik valamiféle állami nyilvántartásba vétel, ez nem feltétele a megalakulásnak.

- A normatív feltételek rendszerében, ha az egyesület a megalakuláshoz a jogszabályban megállapított feltételek teljesítését igazolja, a bejegyzésre feljogosított állami szerv nem tagadhatja meg a nyilvántartásba vételt. Lényegében a mai magyar egyesületi jog ezt a rendszert követi. A társadalmi szervezetnek megalakulását követően a székhely szerint illetékes megyei bíróságtól, illetve a Fővárosi Bíróságtól kell kérnie nyilvántartásba vételét, ami nem tagadható meg, ha az alapítók eleget tettek a törvényben előírt feltételeknek. A társadalmi szervezet, illetve az egyesület a nyilvántartásba vétellel jön létre.

Lényegében a magyar egyesülési jogban érvényesülő normatív feltételek rendszerének alkotmányossága volt a tárgya a 6/2001. számú AB határozatnak. Az indítványozó művészi alkotóközösség azt kifogásolta, hogy egyesülési törvénynek az a rendelkezése, melynek értelmében a társadalmi szervezet nem a megalakulással, hanem csak a nyilvántartásba vétellel jön létre, korlátozza az alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési lényeges tartalmát. Az Alkotmánybíróság alkotmányosnak ítélte a egyesületalakítás nyilvántartásba vételhez kötését. Ugyanakkor az alkotmánybírák hivatalból megvizsgálták, vajon a nyilvántartásba vételi szabályok valóban kielégítik-e az alkotmányos követelményeket, nem állapítható-e meg alkotmányellenes mulasztás azokkal kapcsolatban. Ennek eredményeként a többség a következő megállapításra jutott:

„Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító mindazon jogszabályi feltételeket, amelyek megfelelő védelmet nyújtanak a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben.”

A minimális többséget alkotó hat alkotmánybíró a határozat indokolásában abból indult ki, hogy bár a törvény úgy rendelkezik, hogy a bíróság a nyilvántartásba vételről soron kívül határoz, ezen túlmenően egyetlen jogszabályi passzus sem fogalmaz meg követelményeket a nyilvántartásba vételi eljárás időtartamával kapcsolatban. Márpedig – érvel a hat alkotmánybíró – némileg hasonlóan a közigazgatási eljárásokhoz, a kiszámíthatóság követelményének érvényesülése megkívánja, hogy a társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételére irányuló polgári nem peres eljárás se nélkülözze a kötelező ügyintézési határidő előírását. Ha ugyanis a bíróság nem határoz a szervezet nyilvántartásba vételéről, és ha a jogszabály nem állapítja meg a bíróság mulasztásának jogkövetkezményeit, az egyrészt sérti az alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonságot, másrészt lehetetlenné teszi az alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési jog gyakorlását. Összességében az Alkotmánybíróság két szempontot vett alapul a szigorúbb törvényi garanciák megkövetelésekor: az egyesülési joggal mint alapvető joggal való szoros kapcsolatot és a bejegyzési eljárás jellegét.

A kisebbséget alkotó öt alkotmánybíró négy különvéleményben fejtette ki, hogy a törvényi szabályozást alkotmányosan kielégítőnek ítélik, a jogalkalmazási gyakorlat hiányosságait nem tartják elegendőnek az alkotmányellenes mulasztás megállapításához.

Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotó feladatának 2001. december 31-ig tegyen eleget. Ennek a határozatnak a nyomán az Országgyűlés módosította az egyesülési törvénynek a társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályait. Az új rendelkezések értelmében a bíróság legkésőbb a kérelem beérkezésétől számított hatvan napon belül köteles dönteni a nyilvántartásba vételről vagy a kérelem elutasításáról. A társadalmi szervezet ennek a határozatnak a jogerőre emelkedésének napján kezdheti meg tevékenységét. Ha a bíróság elmulasztaná ezt a határidőt, akkor a bíróság vezetőjének nyolc napon belül pótolnia kell a mulasztást. Ha ez sem történne meg, akkor a határidő leteltét követő kilencedik napon a nyilvántartásba vétel a kérelem szerinti tartalommal automatikusan, a törvény erejénél fogva létre jön.

A nyilvántartásba vétel más alkotmányos jogok sérelmének megakadályozása érdekében való megtagadhatóságáról szól a 21/1996. számú határozat. A döntés előzménye, hogy a Szivárvány Társulás a Melegek Jogaiért elnevezésű, egyesületi formában szervezett érdekképviseleti szervezet 1994-ben kérte bírósági nyilvántartásba vételét. Alapszabálya szerint az egyesület a melegek, vagyis a homo-, illetve biszexuális személyek önazonossága vállalásának alapvető emberi szabadságjogként való elismerését célozta volna. A Fővárosi Bíróság azonban először hiánypótlásra szólította fel az alapítókat, a bejegyzés feltételéül szabva, hogy az alapszabály zárja ki a tizennyolc éven aluliak tagságának lehetőségét, mert a Btk. akkor még büntetni rendelte a tizennyolc éven aluliakkal folytatott homoszexuális kapcsolatot, „amelyből következik az is, hogy csak tizennyolcadik életévet betöltött személy vehet részt a homoszexuális érdekvédelemben.” Miután az egyesület nem volt hajlandó teljesíteni ezt a kérést, a bíróság első fokon elutasította a nyilvántartásba vételt.

A Legfelsőbb Bíróság a fellebbezés nyomán jóváhagyta az első fokú bíróság döntését, de az életkori korlátozás szükségességét a Btk.-nak azzal a rendelkezésével indokolta, amely a kiskorú veszélyeztetése miatt büntetni rendeli azt a kiskorú nevelésére, felügyeletére vagy gondozására köteles személyt – a bírák értelmezésében az egyesület felnőtt tagját –, aki e feladatából folyó kötelezettségét súlyosan megszegi.

Az egyesület által benyújtott felülvizsgálati kérelem elbírálását megelőzően a Legfelsőbb Bíróság elnöke indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezés keretében értelmezze a gyermekek egyesülési szabadságának viszonyát az alkotmány 67. §-ában biztosított azzal a jogukkal, hogy az állam részéről megfelelő testi, szellemi és erkölcsi védelemben és gondoskodásban részesüljenek. Az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező részében a következő alkotmányértelmezést adta:

„1. A gyermeknek az a joga, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön [alkotmány 67. § (1) bekezdés] az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Az államnak ez a kötelessége alkotmányos alapot nyújt arra, hogy a törvényhozó vagy a bíróság – elsősorban a nyilvánosság szférájában – a gyermek alapjoggyakorlását, ezen belül a gyermek egyesülési joga (alkotmány 63. §) gyakorlását korlátozza.Az alkotmány 67. §-a értelmében az államnak a gyermeket a fejlődésére káros hatásokon kívül az olyan kockázatvállalásoktól is meg kell óvnia, amelyekkel kapcsolatban életkoránál (az ettől függően feltételezett testi, szellemi, erkölcsi és társadalmi érettségénél) fogva nem képes megismerni és értékelni sem a választható lehetőségeket, sem pedig választása következményeit saját személyiségére, illetve későbbi életére és társadalmi beilleszkedésére nézve.A fenti ismérvek alapján a gyermek tagságát homoszexualitással kapcsolatos egyesületben törvény vagy bírósági határozat kizárhatja vagy korlátozhatja. Az egyesülési jog gyakorlása tényleges korlátozásának azonban a gyermek fejlődését fenyegető konkrét kockázathoz kell igazodnia. Annak mérlegelése során, hogy a gyermek fejlődése védelméhez való jog a gyermek egyesülési joga gyakorlásának korlátozásához vezethet-e, a gyermek életkorát és az egyesület jellegét egymásra vonatkoztatva, abból a szempontból kell értékelni, hogy a gyermek képes-e megismerni és értékelni a homoszexualitáshoz való viszonyára vonatkozó, választható lehetõségeket, továbbá választása következményeit saját személyiségére, illetve későbbi életére és társadalmi beilleszkedésére nézve, beleértve azokat a következményeket, amelyek az adott egyesületben való tagságból és a homoszexualitás ott vallott felfogásának nyilvános vállalásából adódhatnak.”Az Alkotmánybíróság döntését követően a Legfelsőbb Bíróság elutasította a felülvizsgálati kérelmet. Az egyesület képviselői ezután az Emberi Jogok Európai Bíróságához fordultak panasszal, amely a 2000 májusában hozott döntésében elfogadhatatlannak nyilvánította a kérelmet. A bíróság egyik háromtagú tanácsa az egyezmény 11. cikkére vonatkozó állításokkal kapcsolatban megállapította:„[A]z erkölcsök és más személyek jogainak és szabadságainak védelmében legitim célokat szolgált a nyilvántartásba vétel azon feltétele, miszerint a kérelmező egyesület ne vegyen fel kiskorú tagot. A bíróság úgy véli, hogy a beavatkozás az elérni kívánt célokkal arányban állt, s ésszerűen lehet egy demokratikus társadalomban szükségesnek tekinteni.”Megjegyzendő, hogy a 11. cikkel kapcsolatban ugyan a bíróság még nem hozott a melegek jogait érintő érdemi döntést, de más cikkek vonatkozásában az esetjog a jogok kiterjesztését mutatja.A külső egyleti jog fontos eleme az egyesületek tevékenységének állami törvényességi felügyelete és állam általi feloszlatásuk lehetősége. Az engedélyezési rendszerhez általában szigorú folyamatos felügyelet és úgyszólván korlátlan feloszlatási jog társul. A szabad testületalapítást és a normatív feltételek rendszerét – mint milyen a magyar – viszont az ellenőrzés hiánya vagy rendkívül korlátozott volta, és a feloszlatás kivételes lehetősége jellemzi. A magyar egyesülési jog értelmében a társadalmi szervezet működése felett az ügyészség törvényességi felügyeletet gyakorol. Ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyész a megyei, illetve a fővárosi bírósághoz fordulhat. Az ügyész keresete alapján a bíróság a következő intézkedéseket teheti:a) megsemmisítheti a társadalmi szervezet törvénysértő határozatát, és szükség szerint új határozat hozatalát rendelheti el;b) a működés törvényességének helyreállítása céljából összehívhatja a társadalmi szervezet legfelső szervét;c) ha a társadalmi szervezet működésének törvényessége másképpen nem biztosítható, tevékenységét felfüggesztheti, ellenőrzésére felügyelőbiztost rendelhet ki;d) feloszlathatja a társadalmi szervezetet, ha annak tevékenysége a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására irányul (alkotmány 2. § (3) bekezdés), bűncselekményt vagy annak elkövetésére való felhívást valósít meg, valamint ha mások jogainak és szabadságának sérelmével jár;e) megállapíthatja a társadalmi szervezet megszűnését, ha legalább egy éve nem működik vagy tagjainak száma tartósan tíz alatt van.Néhány tekintetben speciális szabályt állapít meg az egyesülési törvény a pártokkal kapcsolatban. Velük szemben nem érvényesül az ügyészség folyamatos törvényességi felügyelete, viszont a párt törvénysértése esetén az ügyész keresetet indít a párt ellen. A bírósági intézkedések közül a felügyelő biztos kirendelése csak a párt gazdálkodásának ellenőrzésére lehetséges.A külső egyesületi joghoz tartozik, annak korlátozását jelenti, hogy a hadköteles katonák szolgálati viszonyát szabályozó törvény korlátozza az egyesülési jogot, amennyiben megtiltja a katonák olyan szervezethez való csatlakozását, amelynek szerveződési célja, tevékenysége a fegyveres erők törvényben meghatározott feladataival ellentétes. Ugyanez a törvényhely azonban lehetővé teszi, hogy a hadköteles katonák érdekeik védelmére az egyesülési jogról szóló törvény alapján – a szolgálati törvényben meghatározott keretek között – érdekvédelmi szervezeteket hozhassanak létre, illetve azokhoz csatlakozhassanak. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai vonatkozásában ugyanezek a korlátozások kiegészülnek azzal, hogy a hivatásukkal össze nem függő társadalmi szervezettel fennálló, illetőleg az újonnan létesülő tagsági viszonyukat kötelesek parancsnokuknak előzetesen bejelenteni. A parancsnok a tagsági viszony fenntartását vagy létesítését írásban megtilthatja, ha az a hivatással vagy a szolgálati beosztással nem egyeztethető össze, illetve a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti.

3 A társadalmi szervezet, illetve az egyesület alapszabályának rendelkeznie kell a szervezet nevéről, céljáról és székhelyéről, valamint szervezetéről. Ez a minimális tartalom jogilag kikényszeríthető, hiszen az ezekre vonatkozó rendelkezések hiányában a bíróság megtagadja a nyilvántartásba vételt. Az egyesülési törvény szerint a társadalmi szervezet elnevezésének a hasonló működési körben tevékenykedő, korábban bejegyzett szervezetek nevétől különböznie kell, és nem keltheti azt a látszatot, hogy a szervezet tevékenységét más jogi személyhez kapcsolódóan fejti ki. Ezen az alapon kifogásolta az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) az APEH Üldözötteinek Szövetsége elnevezésű társadalmi szervezet névválasztását. A magyar bíróságok meg is tagadták a szervezet nyilvántartásba vételét ezen a néven.A tagok és az egyesület kapcsolatának – mint a belső rend egyik összetevőjének – talán legizgalmasabb problémája, hogy az egyesülési szabadság az egyesületi tagok autonóm döntési jogát jelenti-e új tagok felvételére, vagy pedig mint emberi jog alanyi jogot jelent mindenki számára bármely egyesületbe való belépésre. Vajon nem sérti-e a homoszexuálisok egyesülési szabadságát, ha a heteroszexuálisok nem hajlandók őket felvenni egyesületükbe? Mindaddig, amíg a homoszexuálisok is hasonló jogi feltételek mellett alakíthatnak saját egyesületet, semmiképp. Ennél bonyolultabb a helyzet, ha egy, a szexuális orientációtól független célra alakult egyesület nem vesz fel vagy zár ki tagjai sorából valakit szexuális orientációja miatt. Ez történt például annak az egyesült államokbeli cserkész-szervezetnek az esetében, amely kizárta soraiból azt a vezetőjét, akiről kiderült, hogy homoszexuális. Itt már az a kérdés merül fel, hogy elfogadható-e alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetés egy szervezeten belül, ha azzal a tagok egyetértenek, illetve még általánosabban, mennyire kötik az alkotmány általános elvei a magánszemélyeket belső jogviszonyaikban. Az egyesületi felvétel ugyanis úgy is felfogható, mint egy szerződés, amelynek érvényességéhez a belépési szándék mellett az alapszabály szerinti egyesületi szerv beleegyezése szükséges, vagyis az egyesülési szabadság egyfajta szerződési szabadságot is jelent az egyesület számára. A kérdés csak az, vajon az alkotmányos előírásokkal ellentétes szerződés érvényes-e.A tagsági jognak általában az egyesületi jogi szabályozás, így a magyar törvény is két nagy csoportját ismeri. Az egyik az egyesületi életben való személyes részvételre ad lehetőséget, beleértve az aktív és passzív választójogot az egyesület szerveit illetően. A másik csoportot a tagnak meghatározott egyesületi szolgáltatások igénybevételére vonatkozó joga képezi. Ezen kívül minden tagot bírói jogvédelem illet meg a törvénysértő egyesületi határozatokkal szemben. A tagok kötelezettségeire vonatkozó előírást – ugyancsak a belső egyesülési szabadság tiszteletben tartása jegyében – a jogszabályok nem tartalmaznak, azt az alapszabályokra bízzák. Az egyesületek belső szervezeti felépítésének kérdése elválaszthatatlan azok funkcióitól. Ugyanakkor az egyesületek szerveinek – a külső céloktól függetlenül – három fő belső funkciót kell betölteniük:a) az egyesület legfontosabb döntéseinek meghozatalát;b) e döntések végrehajtását ésc) az egyesület képviseletét. Az egységes egyesületi akaratképzés szerve a tagok összessége által alkotott közgyűlés. A legtöbb törvény az egyesületi autonómia körébe tartozó kérdésnek tekinti a közgyűlés hatásköreinek megállapítását, és azt az alapszabályra bízza. Az egyesülési törvény az alapszabály megállapítását és módosítását, az évi költségvetés meghatározását, az ügyintéző szerv évi beszámolójának elfogadását, a más társadalmi szervezettel való egyesülés vagy a feloszlás kimondását maga írja elő kötelező közgyűlési hatáskörként. A paternalista szabályozási módszer megnyilvánulása az is, hogy a törvény megszabja a közgyűlés összehívásának minimálisan ötéves gyakoriságát.A döntések végrehajtásának és az egyesület képviseletének feladatát a jogszabályok által rendszerint kötelezően előírt és a közgyűlés által választott vezetőség (ügyintéző és képviseleti szerv) látja el. Az egyesületek egyéb szervei (bizottságok, szakosztályok, stb.) mint önkormányzati szervek végképp semmilyen jogi szabályozásban nem részesülhetnek. Az egyesülési törvény külön szól a társadalmi szervezetek szövetségeiről, amelyek célja a tagegyesületek tevékenységének koordinálása, érdekeik közös képviselete, védelme. Nyilvántartásba vételükre, jogképességükre, valamint szervezetükre és működésükre a társadalmi szervezetekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.Az egyesületi belső jog része a gazdálkodás, amelyre nézve mind az egyesülési törvény, mind a Ptk. tartalmaz rendelkezéseket. A Ptk. értelmében az egyesület vagyonával önállóan gazdálkodik, viszont egyesület elsődlegesen gazdálkodási tevékenység folytatására nem alapítható Ugyanakkor az egyesülési törvény szerint a társadalmi szervezet – célja megvalósítása gazdasági feltételeinek biztosítása érdekében – gazdasági-vállalkozási tevékenységet is folytathat. Azonos rendelkezéseket tartalmaz a két törvény azzal kapcsolatban, hogy a társadalmi szervezet, illetve az egyesület tartozásaiért saját vagyonával felel, a tagok – a tagdíj megfizetésén túl – a tartozásokért saját vagyonukkal nem felelnek.Ugyancsak azonos szabályokat foglal magában a két törvény a társadalmi szervezetek, illetve egyesületek saját elhatározás alapján történő megszűnését illetően. Ezek szerint a törvényességi felügyelet körében már említett bírósági feloszlatás, illetőleg megszűnés-megállapítás mellett a társadalmi szervezet, illetve az egyesület akkor szűnik meg, ha feloszlását vagy más egyesülettel való egyesülését a legfőbb szerve kimondja. Megszűnés esetén a vagyonról – a hitelezők kielégítése után – az alapszabály előírása, vagy a legfőbb szervek döntése szerint kell rendelkezni. Bírósági megszüntetés esetén - ha a vagyon hovafordításáról nem rendelkeztek – a volt szervezet vagyona a hitelezők kielégítése után állami tulajdonba kerül, és azt közérdekű célra kell fordítani.

Szladits Károly: A magyar magánjog vázlata. 1-2. kötet, Budapest, Grill Károly, 1933, I. kötet 68-70. Egyesülési törvény 4. § (1) bekezdés; Ptk. 62. § (1) bekezdés. Egyesülési törvény 4. § (1) bekezdés. 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93. Uo. 93, 105-113. A társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásba vételére vonatkozó rendelkezések módosításáról szóló 2001. évi CVI. törvény. Egyesülési törvény 15. § (4) bekezdés. 15. § (5) bekezdés. 15. § (6) bekezdés. Btk. 199. §. Btk. 195. §. BH 1995, 246. 21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74. A határozat kritikáját lásd Halmai Gábor:  Egy alkotmánybírósági (elő)ítélet nyomában. Világosság, 1996. 5. szám; Kis János: A Szivárvány-teszt. Beszélő, július, 1996. Szivárvány Társulás a Melegek Jogaiért, Géza Juhász and Balázs Pálfy v. Hungary, 35419/97, Decision of 12 May 2000. 16. § (2) bekezdés. 14. § (2) bekezdés; 16. § (3) bekezdés. A hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIV. törvény 19. §. (1) bekezdése. 19. § (2) bekezdés. 26. § (2) bekezdés. 6. § (1) bekezdés. Egyesülési törvény 6. § (2) bekezdés; Ptk. 62. § (2) bekezdés. 7. §. A szervezők az Emberi Jogok Európai Bíróságához fordultak. Az APEH Üldözötteinek Szövetsége, Iványi, Róth and Szerdahelyi versus Hungary ügyben a bíróság megállapította az egyezmény megsértését, de nem a 11., hanem a 6. cikkel összefüggésben, vagyis a strasbourgi bírák nem a névválasztás miatti elutasítás tényét kifogásolták, hanem a konkrét bejegyzési eljárásnak az egyezmény 6. cikkében biztosított fair eljárást sértő voltára hivatkozva marasztalták el Magyarországot. 32367/96, Judgment of 5 October 2000. Magyarul közli Fundamentum 2000. évi 4. szám. Boy Scouts of America at al. v. Dale, 530 U.S. 640 (2000).A Legfelsőbb Bíróság a kizárás elfogadásához megelégedett azzal az érveléssel, hogy a szervezet elvei ellenzik a homoszexualitást. 9. § a)-b) pont. 10. §. 12. §; 11. § (2) bekezdés. 13. §. Ptk. 62. § (3) bekezdés; egyesülési törvény 19. § (2) bekezdés. Ptk. 62. § (4) bekezdés; egyesülési törvény 18. §.  Ptk. 63. §; egyesülési törvény. 20. §. Egyesülési törvény 21. §.