Ugrás a tartalomhoz

Alkotmányjog

Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet (2005)

Eötvös Károly Intézet

2.2. A rádiózás és a televíziózás szabadsága

2.2. A rádiózás és a televíziózás szabadsága

     A véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságon túl további feltételeket követel meg a rádió és a televízió szabadsága tekintetében. Ennek oka az, hogy ezen szabadság megvalósításának technikai lehetőségei szűkösek, vagyis a felhasználható frekvenciák végesek. Éppen ezért az elektronikus médiumok esetében – a nyomtatott sajtóval ellentétben – nem lehetséges a korlátlan alapítás.

     Ilyen körülmények között a rádió és televízió szabadságát az Alkotmánybíróság szerint részletesen szabályozott szervezeti megoldásokkal kell biztosítani. E szervezeti  megoldások akkor felelnek meg az alkotmányossági követelményeknek, ha elvileg képesek biztosítani a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását, valamint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről való elfogulatlan tájékoztatást.

     A közszolgálati médiumok esetében további sajátos megoldások szükségesek, rájuk nézve a törvényhozásnak anyagi, eljárási és szervezeti előírásokkal kell garantálnia az egyes intézményeken belül a teljes körű, kiegyensúlyozott és valósághű tájékoztatást. Az ilyen médiumoknak az államtól és a társadalmi csoportoktól függetlennek kell lenniük: ki kell zárni annak lehetőségét, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az „állami szervektől” való szabadság követelménye nemcsak a kormánnyal, hanem a törvényhozással szemben is fennáll. A kiegyensúlyozottságot biztosító társadalmi képviseletekkel kapcsolatban a parlament és a Kormány mellett a politikai pártok és az ugyanazon érdekek képviseletére létrejött csoportok meghatározó befolyása is kizárt.

Eközben a bírák nem hagytak kétséget afelől, hogy hasonló engedélyezési rendszer az írott sajtó területén alkotmányellenes lenne.     Ugyanakkor mára a rádióállomások száma az Egyesült Államokban lényegesen meghaladja például a napilapokét, tehát a frekvenciák szűkössége, úgy tűnik, technikailag áthidalható. Vagyis az elektronikus és a nyomtatott sajtónak az állami szabályozás szempontjából releváns különbségei csökkenni látszanak. Mégis, az amerikai legfelsőbb bírósági bírák továbbra is azt a felfogást vallják, hogy a rádiózáshoz és televíziózáshoz fűződő egyéni jog a közönségnek abból az eredeti jogából vezetendő le, hogy fair és kiegyensúlyozott módon informálják a közérdeklődésre számot tartó ügyekről: „a hallgató és a néző jogának van elsőbbsége nem a rádióállomásénak”. A közönségnek ez a privilegizált joga a „társadalmi, politikai, esztétikai, erkölcsi és más nézetekről” való informáltságot foglalja magában. Ezért – a bírói érvelés szerint - az államnak „nem szabad tűrnie a (rádió)piac monopolizálását, sem a kormány, sem egy magánengedélyes által”. Ez igazolhatja a rádió esetében hét, a televíziónál öt évre szóló és meghosszabbítható frekvenciaengedélyek odaítélésénél bizonyos tartalmi kötöttségek érvényesítését. Ezek közül a legfontosabb az ún. Fairness-doktrína, amely egyrészt az adásidő egy részének közösségi célú kitöltését, másrészt viták esetén a korrektséget, vagyis minden oldal számára az állásfoglalás lehetőségét írja elő. A nem fair módon kezelt személynek vagy csoportnak, miként egy választás azon jelöltjének is, akit valamely rádió- vagy tévéállomás más jelöltek javára háttérbe szorított válaszadási joga volt egészen addig, amíg egy szövetségi fellebbezési bíróság 2000 októberében meg nem semmisítette ezt a rendelkezést. Ugyanakkor az írott sajtó vonatkozásában a szövetségi Legfelsőbb Bíróság már jóval korábban alkotmányellenesnek minősítette azt a szabályt, amely egy megtámadott jelöltnek válaszadási jogot írt elő. Az elektronikus médiára vonatkozó további speciális előírás, hogy az „obszcén” és „illetlen” tartalmú megnyilvánulások korlátozása itt könnyebb, mint a nyomtatott sajtóban. Az is az engedélyezési feltételek közé tartozik, hogy a rádióállomások az esti főműsoridőben legalább egy órát lokális ügyeknek szenteljenek.     Érdekes módon, miközben a legfőbb bírák véleményén a technikai fejlődés tényei nem változtattak, a Szövetségi Kommunikációs Bizottság maga lépett fel a Fairness-doktrína feladása érdekében, azzal az érveléssel, hogy a piaci verseny megbízhatóbban gondoskodna a gondolatok és vélemények korlátlan cseréjéről. A Legfelsőbb Bíróság mindazonáltal változatlanul fontosnak tartja az írott és az elektronikus sajtó különbségeit: az újságnak az első alkotmány-kiegészítésre hivatkozással jogában áll egyoldalúan tájékoztatni vagy kizárólag nem politikai témákra korlátozódni, a rádió- és tévéállomásnak viszont „egyensúlyt kell találnia aközött, amit mint magánvállalkozó tenne, és aközött, amit, mint 'a nyilvánosság megbízottjá'-nak tennie kell”.

Az államtól való függetlenség fő követelménye a tudósítás szabadságának sértetlen érvényesülése.      Az Alkotmánybíróság 1981-ben elfogadott 3. tévé-ítélete (3. Fernsehurteil) ismét megerősítette a magán-rádióállomások olyan törvényi szabályozásának alkotmányos szükségességét, amelyben a rádió szabadságát biztosító intézkedések szerepelnek. Mégpedig az alkotmánybírák szavai szerint: „ennek szükségessége akkor is fennáll, ha a rádióadások sugárzásának a frekvenciák szűkössége és a magas pénzügyi költségek okozta különleges helyzete a modern fejlődés nyomán megszűnik”. Eszerint tehát a törvényhozónak továbbra is pozitív rendelkezésekkel kell biztosítania, hogy a belföldi programok teljes kínálata megfeleljen a vélemények létező sokféleségének, a tartalmilag kiegyensúlyozott és szakszerű tudósításnak. Ennek elérésére az alkotmánybírósági határozat kétféle szabályozási lehetőséget kínál a tartományi törvényhozóknak. Az egyik az úgynevezett „belső plurális” modell, amely minden egyes rádió- és televízió-társaságtól önmagában is kiegyensúlyozott programot kíván. A másik, a „külső pluralista sokféleséget” tükröző modellben a demokratikus kiegyensúlyozottságnak a programok összessége által kell kialakulnia. Ebben a változatban az egyes tudósítók, rendezők a szakszerű, átfogó és valóságnak megfelelő információkhoz és a „kölcsönös figyelem” minimális mértékéhez kötöttek, az egész program kiegyensúlyozottságával azonban nem kell törődniük.      Az 1986-os negyedik tévé-ítélet (4. Fersehurteil) a vélemény-sokféleség előfeltételeként megerősítette a magánrádiókban a valamennyi véleményirányzat megszólaltatásának és az uralkodó vélemény-hatalom megakadályozásának garantálását anyagi, szervezési és eljárási szabályok révén. Ugyanakkor a határozat megállapítja, hogy a köz- és magánrádiók, illetve -televíziók Németországban kialakult duális rendszerében – amely hosszan tartó átmeneti állapotnak ígérkezik – az elengedhetetlen „alapellátás” a közjogi intézmények feladata, amelyek tartalmilag átfogó program-kínálatukkal elérik szinte az egész lakosságot. Némileg ellentétesen tehát az 1981-es döntéssel, a testület arra a következtetésre jutott, hogy „ameddig és amennyiben ezeknek a feladatoknak a teljesítése a közjogi rádiók által hatásosan biztosított, jogosult, hogy a magán rádiókkal szemben ne támasszunk olyan magas követelményeket.

Az Alkotmánybíróság 37/1992. számú határozatával alkotmányellenesnek minősítette ezt a rendelkezést, megsemmisítését azonban elhalasztotta az új médiatörvény megszületéséig, azt az álláspontot képviselve, hogy egy alkotmányellenes kormányfelügyelet is jobb, mint a felügyelet teljes hiánya. Az alkotmánybírák érvelése szerint a felügyelet azért elengedhetetlen, mert „enélkül a médiumok teljesen ki lennének szolgáltatva a pártharcoknak”. Sőt, 1993 tavaszán, midőn nyilvánvalóvá vált, hogy az 1994-ig tartó parlamenti ciklusban nem kerül sor a médiatörvény elfogadására, az alkotmánybírák lényegében hasonló érveléssel ismét megtagadták az alkotmánysértő szabály megsemmisítése időpontjának meghatározását. Ezen újabb döntés értelmében az alkotmányellenes passzus azon a meghatározhatatlan napon veszíti hatályát, amelyen a médiatörvény hatályba lép.

     Mindazonáltal az 1992-ben meghozott alkotmánybírósági határozat indokolása rendkívül fontos megállapításokat tartalmaz az elektronikus média – a német Alkotmánybíróság által is gyakran említett – kiegyensúlyozottsága és államtól való szabadsága kérdésében.

     A magyar alkotmánybírák több lépcsőben vezették le a szabad véleménynyilvánításhoz fűződő kommunikációs anyajogból a rádió és a televízió szabadságát. Az első lépcső a sajtószabadság, amelynek tekintetében már sajátosan érvényesül e véleménynyilvánítási szabadság. A sajtó szabadságát eszerint az államnak arra tekintettel kell garantálnia, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és a véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ugyanakkor a határozat érvelése szerint a sajtó szabadságát az állami beavatkozás tilalmának, nem pedig a sajtó információszerzési privilégiumának kell garantálnia. A véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata – így az alkotmányőrök – a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további feltételeket követel meg a rádióval és televízióval kapcsolatban. Ennek oka pedig a határozat indokolása szerint az, hogy itt az alapjog gyakorlását összhangba kell hozni megvalósítása technikai feltételeinek „szűkösségével”, vagyis a felhasználható frekvenciák véges voltával. A magyar Alkotmánybíróság szerint belátható időn belül nem változó helyzet a nyomtatott sajtóval ellentétben az elektronikus média területén nem teszi lehetővé a korlátlan alapítást. De még a rádiózáson és televíziózáson belül is sajátos megoldások indokoltak az egyelőre monopolhelyzetben lévő országos közszolgálati rádió és televízió vonatkozásában. Rájuk nézve a törvényhozásnak anyagi, eljárási és szervezeti előírásokkal kell garantálnia az egyes intézményeken belül a teljes körű, kiegyensúlyozott és valósághű tájékoztatást:

     „A rádió és televízió szabadságának sajátos garanciái nincsenek eleve sem szervezési megoldáshoz, sem jogi formához kötve. A véleménynyilvánítási szabadságot a rádió és televízió esetében azonban jogilag részletesen szabályozott szervezeti megoldásokkal kell biztosítani. A szervezeti megoldások alkotmányosságát az minősíti, hogy elvileg képesek-e biztosítani a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását, valamint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről való elfogulatlan tájékoztatást. A szervezeti és jogi megoldások természetesen függnek attól, hogy milyen az adott országban a rádió és televízió struktúrája: az országos közszolgálati rádión és televízión kívül milyen helyi közszolgálati, másrészt milyen kereskedelmi és egyéb adások működnek. A vélemények bemutatására, illetőleg a tájékoztatásra vonatkozó fenti feltételek teljesülését a rádió és televízió egészét tekintve kell biztosítani; a törvényhozó döntésére tartozik, hogy az ezt a kötelezettséget alapvetően viselő országos közszolgálati rádió és televízió mellett milyen terheket hárít a helyi és kereskedelmi adásokra.”      A közszolgálati rádiókkal, televíziókkal szembeni további követelmény a német ítéletekben is megfogalmazott államtól való függetlenség, melyet a magyarországi döntés a társadalmi csoportokkal szembeni függetlenséggel egészített ki:     „A rádió és televízió alkotmányos működésének feltételeként a törvénynek ki kell zárnia, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak. […] Az alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az ‘államtól’ és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Ez a tilalom a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is vonatkozik. Az ‘állami szervektől’ való szabadság követelménye - a műsorok tartalmát illetően - a törvényhozással és a kormánnyal szemben egyaránt fennáll. Mindkettő ki van téve a nyilvános kritikának és a társadalom azon keresztüli ellenőrzésének. Ezért egyiknek sem lehetnek eszközei a rádióban és televízióban közzétett vélemények tartalmi befolyásolására. Az Országgyűlés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a kormányé.”

     A legtöbb országban a médiatörvények tartalmaznak szabályozásokat és egyben korlátokat a közszolgálati rádiók és televíziók költségvetésből, előfizetési díjakból, illetve reklámbevételekből történő finanszírozásával kapcsolatban. Ugyanakkor viszonylag kevés helyen született alkotmánybírósági döntés a szabályozások alkotmányosságáról. A magyar alkotmánybíróság a 47/1994. számú határozatban fogalmazott meg alkotmányossági követelményeket a közszolgálati média finanszírozásával összefüggésben. A testület alkotmányellenesnek minősítette, hogy az állami költségvetés szerkezetében a Magyar Televízió és a Magyar Rádió költségvetési előirányzata a Miniszterelnöki Hivatal költségvetési fejezetén belül került elhelyezésre, a hivatalnak azzal a lehetőségével, hogy a fejezeten belül átcsoportosítson előirányzatokat. Az alkotmánybírósági határozat indokolása értelmében ez a hatáskör nem zárja ki a kormány tartalmi befolyásának lehetőségét a közszolgálati média műsoraira.

     A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (médiatörvény) végleg hatályon kívül helyezte az egyoldalú kormányfelügyeletet, annak helyébe valamennyi parlamenti párt intézményesített felügyeletét állította, azáltal, hogy a médiatestületeket (kuratóriumokat, ORTT-t, Panaszbizottságot) a pártok delegáltjai alkotják. Ez a megoldás – az alkotmánybírák által 1992-ben felállított követelmények alapján – alkotmányosan nem aggálymentes, hiszen az említett 1992-es határozat az alkotmány 61. §-ában foglalt véleményszabadságnak a rádiózásban és a televíziózásban történő biztosítása érdekében alkotmányos követelményként fogalmazta meg: a leendő médiatörvény zárja ki, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó tartalmi befolyást gyakorolhassanak.

     Az 1998-as kormányváltást követően a gyakorlatban a kormánypártok és a kormányt támogató pártok jelöltjeinek aránya a Magyar Rádió, a Magyar Televízió, a Duna Televízió és a Magyar Távirati Iroda kuratóriumainak elnökségeiben meghaladta a kétharmados többséget. Az Alkotmánybíróság az ellenzéki pártok indítványa alapján hozott 22/1999. számú határozatban – a lehető legszűkebb, 6:5-ös többséggel – elutasította az alkotmányellenesség megállapítását és azt is, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapítsanak meg amiatt, hogy a törvény nem garantálja a politikai pártok meghatározó befolyásának kizárását.

     A kizárólag kormánypárti tagokból megalakult, úgynevezett csonka tévés kuratóriumi elnökség legalizálására annak megállapításával jutottak a többségben lévő alkotmánybírák, miszerint nem alkotmányossági kérdés az, ha a jelöltállítási és választási eljárás esetenként nem működik, és a mechanizmus működtetése során esetlegesen előforduló – politikai vagy egyéb okra visszavezethető – nehézségek nem teszik magát a szabályozást alkotmányellenessé. A hat bíró a következő indokolással utasította el a csonka kuratóriumot lehetővé tevő szabály alkotmányellenessé nyilvánítását: „az elnökség egyoldalú megalakulása alkotmányos szempontból ’kisebb veszélyt’ jelent a véleménynyilvánítás szabadságjogára, mint az, ha az elnökség megalakulásának hiányában a közszolgálati média-kuratóriumok egyáltalán nem működnének”. A többség a következőket mondja az elkerülhetetlen korlátozás indokáról: „[…] az alkotmány 61. § (1) bekezdésében szabályozott, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjog biztosítása az állam alkotmányos kötelezettségévé teszi a közszolgálati műsor- és hírszolgáltatók folyamatos és zavartalan működését.”

National Broadcasting Co. v. U.S., 319 U.S. 190, 213 (1943). Vö. Near v. Minnesota, 283 U.S. 697 (1931); és New York Times Co. v. U.S., 403 U.S. 713 (1971). Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, 395 U.S. 367, 386 (1969). Uo. 390. Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974). FCC v. Pacifica Foundation, 438 U.S. 726 (1978). General Fairness Doctrine Obligation of Broadcast Licensees, 102 F.C.C. 2nd 143 (1985). Columbia Broadcasting System, Inc. v. Democratic National Committee, 412 U.S. 94, 117 (1973). Megjegyzendő, hogy a megkülönböztetés nem magán- és állami tulajdonú rádió- és tévéállomásokra vonatkozik, hiszen az Egyesült Államokban az utóbbi kategória nem létezik. BVerfGE 12, 205, 261 (1961). BVerfGE 57, 295, 323 (1981). BVerfGE 73, 118, 153 (1986). A Magyar Rádióról és a Magyar televízióról szóló 1047/1974. (IX. 18.) MT határozat. 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 233. 17/1993. (III. 19.) AB határozat. ABH 1993, 157. A határozathoz fűzött különvéleményében Vörös Imre alkotmánybíró hivatkozott arra, hogy sem az alkotmány, sem az alkotmánybíróságról szóló törvény nem jogosítja fel a testületet annak mérlegelésére, hogy egy alkotmányellenesnek minősített jogszabályi rendelkezést az általa meghatározott időpontban megsemmisít-e. Az alkotmánybírák többségi döntése márpedig a törvényalkotóra bízta az alkotmányellenesség megszüntetését akkor, amikor azt nem egy bizonyosan bekövetkező időponthoz, hanem egy bizonytalan jövőbeli esemény feltételéhez kötötte. 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 230. Uo. 230. 47/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 260. 32/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227. 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176. Ugyanakkor a többségi döntés alkotmányos követelményként kimondta: sem a kormánypárti, sem az ellenzéki oldalon nem vehetők figyelembe azok az elnökségi tagok, akiket olyan képviselőcsoport javaslatára választott az Országgyűlés, amely időközben megszűnt. Uo. 195. A határozat kritikáját lásd Halmai Gábor: Változó minták és mércék. A szabad véleménynyilvánítás joga az Alkotmánybíróság gyakorlatában. In: A megtalált Alkotmány? A magyar alapjogi bíráskodás első kilenc éve. Budapest, INDOK, 2000.