Ugrás a tartalomhoz

Alkotmányjog

Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet (2005)

Eötvös Károly Intézet

2.1. A sajtószabadság

2.1. A sajtószabadság

     Az Alkotmány által biztosított sajtószabadság tekintetében sajátosan érvényesül a véleménynyilvánítási szabadság. A sajtó szabadságát eszerint az államnak arra tekintettel kell garantálnia, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és a véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze.

     A sajtó szabadságát elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása garantálja. Ennek megfelelően tilos például a cenzúra, és szabad a lapok alapítása. Magyarországon egy 1986-ban elfogadott törvény tartalmazza a sajtórendészet szabályait. Eszerint mindenkinek jogában áll sajtóterméket előállítani és nyilvánosan közölni. A sajtótermékeket engedélyeztetni nem kell. A sajtótermékek közül az időszaki lapok alapításakor csupán be kell jelenteni azokat nyilvántartásba vétel céljából, a nyilvántartásba vételt pedig csak bűncselekmény elkövetése, arra való felhívás, a közerkölcs, valamint mások személyhez fűződő jogai megsértése esetén lehet megtagadni. Az előzetes cenzúra sem megengedett: a nyilvános közlést megtiltani csak a fenti esetekben, illetve akkor lehet, ha a sajtóterméket a büntetőügyben eljáró vagy szabálysértési hatóság lefoglalta, vagy ha hiányzik belőle az impresszum. A jelenleg hatályos szabályok szerint sajtóhelyreigazítás alapja csak tényközlés, mégpedig valótlan tényközlés lehet, véleménynyilvánítás, értékelés, bírálat, valamint társadalmi, politikai, tudományos és művészeti vita nem lehet sajtóhelyreigazítás alapja.

Az Egyesült Államok alkotmányának 1. kiegészítése kiemelt helyet biztosít a sajtó szabadságának azzal, hogy – egyebek mellett – kimondja: „A Kongresszus nem csorbíthatja a szólás- vagy sajtószabadságot”. Az első kiegészítésnek az európai jogrendszerekben később alkalmazottól valóban jelentősen eltérő szóhasználata kézenfekvő olvasatot kínál, mely szerint a szólás és a sajtó úgyszólván abszolút védelmet élvez.

     Az ember és polgár jogainak francia deklarációjának 11. cikke „az ember egyik legbecsesebb jogának” minősíti a vélemény szabad kinyilvánítását, s kimondja, hogy „minden polgár szabadon nyilatkozhat szóban, írásban, nyomtatásban; de a törvényben megállapított minden esetben felelős azért, ha visszaél a szabadsággal.” Első pillantásra is szembetűnő, hogy az amerikai alkotmány-kiegészítéshez képest lényegesen szélesebb felhatalmazást biztosít a törvényhozás számára a korlátozásra. Az európai alkotmányok szabályozásai minden nemzeti sajátosság ellenére kétségtelenül mind a mai napig a francia megoldást követik.

     A sajtószabadság és különösen a cenzúra eltörlésének követelése az 1848-as forradalmi hullám során kerül ismét az európai zászlókra, köztük a magyar forradaloméra is. A pesti forradalmi törvényhozás egyik legfontosabb produktuma a sajtószabadságról szóló 1848. évi XVIII. törvénycikk volt, melynek bevezető sorai így szóltak:

     „Az előző vizsgálat eltöröltetvén örökre és a sajtószabadság visszaállíttatván, ennek biztosítékául ideiglenesen rendeltetik: gondolatait sajtó útján mindenki szabadon közölheti és szabadon terjesztheti.”

     A kiegyezés után ismét hatályba lépett az 1848-as törvény, és a sajtó az 1867 és 1875 közötti periódusban, tehát a Deák-párti kormányzat idején élte legszabadabb, legkevésbé korlátozott időszakát. Jelentős növekedésnek indult a hírlapok és egyéb sajtótermékek száma. Az 1848-as szabályozást 1914-ben új sajtótörvény váltotta fel, melyet alapvetően még mindig a liberalizmus szelleme hatott át. A második világháborúra készülődve „az állami rend megóvása végett szükséges” sajtórendészeti szabályokat tartalmazó 1938-ban elfogadott törvény az időszaki lapok alapítását a miniszterelnök engedélyéhez kötötte. Az 1938-1944 közötti zsidótörvények, amelyek fokozatosan kiszorították a zsidó származású újságírókat a pályáról, nemcsak a törvény előtti egyenlőség jogelvének durva megsértését jelentették, hanem egyben a kifejezés szabadságának lábbal tiprását is.      A második világháború után, a kommunista párt hatalomátvételét követően elfogadott 1949-es alkotmány az 1936-os sztálini mintára szakított a véleményszabadság mint emberi jog elismerésével, ehelyett az állampolgári jogok körében szólt a szólás- és sajtószabadságról, amelyet – az akkori szóhasználat szerint – az állam „a dolgozók érdekeinek megfelelően biztosít”. Ezenközben természetesen hatályban maradt az az 1947-es kormányrendelet, amely gyakorlatilag megszüntette a sajtószabadságot, előírva, hogy sajtóterméket, beleértve a könyveket, valamint az időszaki és nem időszaki lapokat is, kinyomtatni csak engedéllyel szabad. 1956 után a sajtót szabályozandó újabb kormányrendelet váltotta fel az 1947. évit, azzal nagyjában-egészében azonos tartalommal. Mindkét rendelet értelmében engedélyre volt ugyanis szükség a sajtótermékek kiadásához és terjesztéséhez.     Nem változtatott ezen a helyzeten az alkotmány 1972-es módosítása sem. A szólás- és sajtószabadságról szóló alkotmányos rendelkezések közé ekkor került be, hogy e jogok csak a szocializmus és a nép érdekeinek megfelelően biztosítottak. Az 1972-es szöveg további új, a sajtószabadság szabályozására is kiható rendelkezése így hangzott: „A Magyar Népköztársaságban törvény állapítja meg az állampolgári alapjogokra vonatkozó szabályokat.” Ugyanakkor a sajtójog második világháborút követő első törvényi szabályozására 1986-ig kellett várni, amikor megszületett a – számos módosítással – még ma is hatályban lévő magyar sajtótörvény.

A másik lényeges változtatás az időszaki lapok tekintetében megszüntette az engedélyezési rendszert, és azt egy bejelentési kötelezettségen alapuló nyilvántartásba vétellé alakította át. A módosítás szerint a nyilvántartásba vételt és a helyi stúdiók esetében fenntartott engedélyt csak bűncselekmény elkövetése, arra való felhívás, a közerkölcs, valamint mások személyhez fűződő jogai megsértése esetén lehet megtagadni. A személyhez fűződő jogok védelme érdekében a törvény feljogosította a bíróságokat, hogy a sajtó-helyreigazítási vagy a sajtóval szemben indított más polgári perben az időszaki lap alapítóját vagy kiadóját, illetve a helyi stúdió alapítóját félmillió forint erejéig közérdekű, célra fordítandó bírsággal sújthassa.

     Az 1986-os sajtótörvény még hatályban volt cenzúra-szabályainak alkotmányosságáról mondott ítéletet az Alkotmánybíróság a 20/1997. számú határozatban. A törvény kifogásolt bekezdése értelmében az ügyész indítványára a bíróság megtilthatta sajtótermékek nyilvános közlését, az ügyész pedig a bíróság jogerős döntéséig fel is függeszthette a közlést. Az indítványozó a támadott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és teljes megsemmisítését kérte az alkotmány 61. § (2) bekezdésének a sajtószabadságot garantáló rendelkezése alapján. Vagyis az indítvány az ügyészi indítvány törvényben szabályozott valamennyi jogalapját kifogásolta: a bűncselekmény vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívás, a közerkölcs, illetve mások személyhez fűződő jogainak sérelme, valamint a nyilvántartásba vétel előtti terjesztés miatti betilthatóságot. Az indítványozó érvelése szerint ugyanis a cenzúra minden formája a sajtó szabadságának aránytalan, a jogállamokban ismeretlen korlátozása.

     Az alkotmánybírósági határozat rendelkező része – többek között – a következőket tartalmazza:

     „Alkotmányellenes az, hogy az ügyész mások személyhez fűződő jogainak sérelmére és magánvádas bűncselekmény megvalósulására hivatkozva az érintettek akaratától függetlenül indítványozhatja, a bíróság pedig ennek alapján megtilthatja a sajtótermék vagy sajtóterméknek nem minősülő irat nyilvános közlését, továbbá, hogy az ilyen sajtótermék vagy irat nyilvános közlését az ügyész azonnal felfüggesztheti. Egyebekben az Alkotmánybíróság az indítványt elutasítja.”

     Az alkotmánybírák nem annyira az indítványban szereplő sajtószabadság problémájára koncentráltak, mint inkább annak ismételt megerősítésére, amivel az 1/1994. számú határozat az egész polgári eljárás vonatkozásában foglalkozott, hogy ti. az ügyész a büntetőjogon kívül legfeljebb az érdekeltek beleegyezésével kezdeményezzen eljárásokat. A magyar alkotmánybírósági döntések addigi történetében páratlan módon a többségi véleményhez két-két alkotmánybíró homlokegyenest ellentétes tartalmú különvéleményt csatolt. Sólyom László és Lábady Tamás a többségi véleményt képviselőkhöz képest több helyen ítélték alkotmánysértőnek a törvény kifogásolt rendelkezéseit, egyebek között alkotmányellenesnek tartották az ügyész feljogosítását a sajtótermék közlésének azonnali felfüggesztésére a közerkölcs sérelmére hivatkozva is. Tersztyánszky Ödön és a hozzá csatlakozó Zlinszky János viszont minden tekintetben alkotmányosnak találta a támadott törvényi szabályokat.

     A véleményszabadságot a korábbi gyakorlatnál erőteljesebben korlátozó döntés utóéletéhez tartozik, hogy végül is a sajtótermékek előzetes betiltási lehetősége még 1997-ben megszűnt. Az történt ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság – nem tudván kiradírozni csupán az alkotmánysértő szövegrészt –, 1997. október 31. napjával megsemmisítette a csak részben alkotmányellenesnek bizonyult egész bekezdést. Az alkotmánybírák ezzel a törvényhozót választás elé állították: az alkotmányellenesnek minősített részek elhagyásával újrafogalmazza a cenzúra-szabályt vagy hallgatásával végleg eltörli azt. Végül is az utóbbi forgatókönyv valósult meg, és az ügy nem került az Országgyűlés elé.

     Egyfelől a sajtószabadsággal, másfelől a fogva tartott személyek véleménynyilvánítási szabadságával függ össze az Alkotmánybíróság 13/2001. számú határozata. Az Országgyűlés 2000 decemberében törvényt fogadott el a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet módosításáról, amely a büntetés-végrehajtási intézet parancsnokának előzetes engedélyéhez kötötte a fogva tartottak sajtó-nyilatkozatait és az annak alapján elkészített anyag közreadását. A köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvény alkotmányosságával kapcsolatban az Alkotmánybíróságnál előzetes normakontrollt kezdeményezett, mert a törvény több rendelkezését alkotmányellenesnek tartotta. Az alkotmánybírósági döntés rendelkező része – egyebek mellett – kimondta:     „Az Alkotmánybíróság […] megállapítja: alkotmányellenes az elítélt, az előzetesen letartóztatott, illetve az elzárást töltő elkövető sajtó útján történő nyilatkozattételének korlátozhatósága a közbiztonság, mások jó hírneve vagy személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés megelőzése, a szolgálati titok és egyéb bizalmas adat közlésének megakadályozása érdekében.”

     A határozat indokolásában az alkotmánybírák kifejtették, hogy a felsorolt indokok esetében szükségtelenül és aránytalanul korlátozta a törvényhozó a fogva tartottaknak az alkotmány 61. § (1) bekezdésében garantált véleménynyilvánítási szabadságát, mondván „nem lehet kisebb a közlési szabadság pusztán azért, mert valaki megsértette a büntetéssel fenyegetett jogszabályi tilalmakat vagy előírásokat”. Az alkotmánybírák határozata értelmében a korlátozás sértette az alkotmány 61. § (2) bekezdésben biztosított sajtószabadságot is, mert:

     „[A] személyes szabadságtól megfosztásra feljogosított állami szervezetnek a nyilvánosság részéről történő ellenőrizhetősége és bírálhatósága, működésének megismertetése és elfogadtatása alapvetően fontos érdek mind a társdalom mind pedig a fogva tartottak számára”.

     Ugyanakkor ez a döntés azt is jelentette, hogy az alkotmánybírák alkotmányosnak ismerték el a fogva tartott elítéltek, előzetes letartóztatásban lévők, illetve szabálysértési eljárásban elzárással sújtottak nyilatkozattételének a törvényben szereplő további két korlátozási indokát, a nemzetbiztonság védelmét és az államtitok közlésének megakadályozását. A határozathoz párhuzamos indokolást fűző Kukorelli István alkotmánybíró szerint viszont valamennyi törvényi indok esetében a nyilatkozatok engedélyezési rendszerének, vagyis cenzúrának a bevezetéséről van szó, ami ellentétes a véleményszabadság alkotmányos elvével, és a korábbi alkotmánybírósági felfogással. Kukorelli felfogása szerint:

     „[T]örvény meghatározhatja azokat a kivételes körülményeket, amikor az előzetes vizsgálat megengedett, […] általános érvénnyel azonban jogszabály nem teheti kötelezővé valamennyi fogva tartott közlésre szánt anyagának előzetes tartalmi ellenőrzését.”

Lásd erről a folyamatról Jürgen Habermas: A társadalmi nyilvánosság szerkezetváltozása. Budapest, Gondolat, 1971. Az 1. alkotmány-kiegészítés: „A Kongresszus nem alkothat törvényt vallás alapítása vagy a vallás szabad gyakorlásának eltiltásának tárgyában; nem csorbíthatja a szólás- vagy sajtószabadságot; nem csorbíthatja a népnek a békés gyülekezéshez való jogát, valamint azt, hogy a kormányhoz forduljon panaszok orvoslása céljából.” 1914. évi XIV. törvénycikk. 1938. évi XVIII. törvénycikk. 11290/1947. (IX. 23.) Korm. rendelet. 26/1959. Korm. rendelet. Az alkotmány módosításáról szóló 1972. évi I. törvény. 7. § (1) bekezdés. 12. § (2) bekezdés. 14. § (1) bekezdés. 19. §. 15. § (3) bekezdés. 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85. A határozat kritikáját lásd: Halmai Gábor: „Az előző vizsgálat eltöröltetvén örökre…”? Fundamentum, 1997. 1. szám. ( 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29. 15. § (3) bekezdés. A törvényjavaslat előzménye az volt, hogy az egyik kereskedelmi tévécsatorna 1999 decemberében a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának az akkori jogszabályi előírások által megkövetelt engedélye alapján interjút készített egy előzetes letartóztatásban lévő külföldi állampolgárral, de a sugárzást megelőzően a börtönparancsnok „letiltatta” a tudósítást, arra hivatkozva, hogy az interjúalany hivatalos személyeket, köztük a kormány egyik tagját rágalmazott, illetve személyiségi jogaikban sértett. A büntetés-végrehajtási parancsnok a tiltással túl ment a számára akkor biztosított jogszabályi felhatalmazáson, az ugyanis csak a büntetés-végrehajtás rendjének és biztonságának veszélyeztetése esetén tette volna lehetővé a már engedélyezett interjú előzetes letiltását. Az új törvény ennél szélesebb mérlegelési jogot kívánt adni a parancsnoknak. 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177. 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 195. A törvény tartalmazza még a büntetés-végrehajtási intézet rendjét és biztonságát, mint korlátozási indokot, de ezt az indítványozó köztársasági elnök nem tartotta aggályosnak, így ennek alkotmányosságát az Alkotmánybíróság érdemben nem vizsgálta. Kukorelli István párhuzamos indokolása, 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 204. Kukorelli véleményével kapcsolatban felvetődik az a kérdést, vajon valóban párhuzamos indokolásról van-e szó, hiszen abban a kérdésben, hogy a törvény valamennyi korlátozási indok tekintetében alkotmányellenes, az alkotmánybíró különvéleményen volt társaihoz képest.