Ugrás a tartalomhoz

Alkotmányjog

Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet (2005)

Eötvös Károly Intézet

2. A független bírói hatalom a hatalommegosztás rendszerében

2. A független bírói hatalom a hatalommegosztás rendszerében

     Az igazságszolgáltatás funkcióját ellátó bírói hatalom a hatalmi ágak rendszerében a legfüggetlenebb. A függetlenség biztosításának célja az, hogy az igazságszolgáltatás valóban pártatlan lehessen, más hatalmi ágaknak ne legyen lehetősége beavatkozni az igazságszolgáltatás folyamataiba. A többi hatalmi ágtól való függetlenségét számos szervezeti és személyi garancia biztosítja.

     A Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szervének, a Legfelsőbb Bíróságnak az elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Legfelsőbb Bíróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A bíróságok igazgatásának központi feladatait nem másik hatalmi ág, hanem kétharmad részében bírákból álló speciális szerv, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) látja el, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek. A törvény szerint az OIT a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökének igazgatási tevékenysége felett.Az OIT létszáma tizenöt fő. Tagjai a bírák küldöttértekezlete által választott kilenc bíró, az igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő. Elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke. Döntő szerepe van az autonómiára épülő igazgatásban, hogy a külső hatalmak képviselőivel szemben a bírói kar által választott bíró tagok minősített többségben legyenek.

     Az OIT főbb feladatai között az alábbiakat említhetjük: irányítja és ellenőrzi - a Legfelsőbb Bíróság elnökének kivételével - a kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági elnökök igazgatási tevékenységét; összeállítja a bírósági fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a Kormány a központi költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek; a bíróságok feladatkörét érintő jogszabály alkotását kezdeményezheti, és véleményezi a bíróságokat érintő jogszabályok tervezetét; meghatározza a bíróságok szervezeti és működési szabályzatának alapelveit, jóváhagyja a Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtáblák és a megyei bíróságok szervezeti és működési szabályzatát; az igazgatási feladatainak ellátása érdekében jogszabályi keretek között a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, ajánlásokat és határozatokat hoz, és ezek megtartását ellenőrzi. Az OIT előzetes véleményt nyilvánít a Legfelsőbb Bíróság elnökének tisztségére jelölt személyéről és az elnökhelyettes személyéről; kinevezi és vezetői tisztségéből felmenti az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökét és elnökhelyettesét, a kollégiumvezetőt. Az OIT a bírósági elnökök igazgatási tevékenységének irányítása és ellenőrzése során figyelemmel kíséri a bíróságok igazgatására vonatkozó szabályok érvényesülését, az eljárási határidők és az ügyviteli szabályok megtartását, mindezek érdekében vizsgálatokat végez, kivételesen elrendelheti a társadalom széles körét érintő vagy a közérdek szempontjából kiemelkedő jelentőségű ügyek soron kívüli intézését.

     Az OIT elnöke évente tájékoztatja az Országgyűlést a bíróságok általános helyzetéről és az OIT igazgatási tevékenységéről.

     A testület munkáját Hivatala segíti: előkészíti és végrehajtja a döntéseket, ellátja az ügyviteli feladatokat. A Legfelsőbb Bíróság elnökére az OIT igazgatási felügyelet nem terjed ki, de felügyeli a helyi igazgatási feladatok vonatkozásában az ítélőtáblák és a megyei bíróságok elnökeinek irányítási tevékenységét.

    

     A hatalmak elválasztásának igénye az egyének és közösségeik jogosultságait semmibe vevő modern államok, az abszolutista hatalom gyakorlatával szemben fogalmazódott meg, abból a logikából kiindulva, hogy hatalommal szembe csak hatalmat érdemes állítani. A gondolat már a kezdetekben is nagy változatosságot mutatott attól függően, hogy milyen állami berendezkedés, milyen hatalmi gyakorlat mellett fogalmazódott meg. Angliában a 18. században a társadalmi erők egyensúlya és nem az intézmények közötti funkcionális munkamegosztás volt a lényeg, a francia haladó gondolkodók pedig az intézményes elválasztás garanciáit tekintették egyedül üdvözítőnek. A keserű politikai tapasztalatok formálták a hatalom megszervezésére vonatkozó eszméket és az intézményeket.

     Ami a bírói hatalmat illeti az „ancien regime” tapasztalataiból kiindulva a francia alkotmányozók a forradalom után akkor látták biztosítottnak a jogokat, ha a bírák nem rendelkeznek jogalkotó szereppel. Angliában ugyanakkor a bírák tekintélyes, a jogokat erősítő szerepükkel igazolták, hogy ellensúlyozó funkciót látnak el, nincs olyan tapasztalat, hogy az abszolút hatalomgyakorlásra törő monarchát segítették volna. A hatalom megosztásának különböző megoldásai tehát a zsarnokság kialakulásának megakadályozását szolgálják és azt biztosítják, hogy a bíróság a jogállam egyik oszlopává válhasson, az állampolgár joghoz jutásának garanciájává. Ezt szolgálják a függetlenség szervezeti garanciáin túl a bíróság működésére vonatkozó eljárási elvek is.  

     Az igazságszolgáltatás és a többi hatalmi ág viszonyát is összekapcsolódások és elválasztások jellemzik. A jogalkotó a bírák legfontosabb döntési alapjainak, a törvényeknek a megalkotásán kívül meghatározhatja a bírósági szervezetre, a bírák alkalmazására vonatkozó törvényeket és ezzel természetesen alapjaiban szabja meg a bírói hatalom viszonyait. Elképzelhető olyan eset, amikor a törvényhozó, illetve a kormányzó politikai erők a bíróság munkafeltételeit érdemben befolyásoló szervezeti, anyagi jellegű döntéseket arra használják fel, hogy tetszésüket vagy nemtetszésüket fejezzék ki az ítélkezési gyakorlattal vagy a főbíróval szemben. Nincs olyan alkotmányjogi szabály, amely ezt képes lenne kizárni, hogy ilyen előfordul-e a politikai kultúra állapotának függvénye. E tekintetben az korlátozhatja a parlamenteket, hogy e törvényhozási tárgy - ahol van ilyen -  tipikusan a minősített többséget igénylő tárgyak közé tartozik. Többletgarancia az is, hogy a hatalmi ágak alapvető szervezetéről és a működés néhány elvéről maga az alkotmány rendelkezik. A Legfelsőbb Bíróság elnökét, a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja. A konszenzus elve érvényesül abban az előírásban, amely kétharmados többséget igényel ehhez. A Legfelsőbb Bíróság elnöke és az országgyűlés között a megválasztáson túl nincs kapcsolat, de mint az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke évente tájékoztatja az Országgyűlést a bíróságok általános helyzetéről és az igazgatási tevékenységről. (Többek között e kapcsolat miatt is szerencsétlen a legfőbb bírói és az igazgatási vezetői poszt azonossága.)

     A bírókat a köztársasági elnök nevezi ki, de a tényleges kiválasztás az előterjesztő szervek munkája, a köztársasági elnök aktusa végső garancia, de nem társul hozzá semmilyen felelősségi viszony.

     Érzékeny pont és a hatalommegosztás szempontjából a legjelentősebb kérdés a végrehajtó hatalomhoz való viszony; a bíróságok adminisztratív igazgatásának jogköre alapvetően kétféle, elvileg egyaránt alkotmányos módon intézményesedett. A külső igazgatás esetén a végrehajtó hatalom részeként működő igazságügyminisztérium, az úgynevezett belső igazgatás rendszerében pedig egy bírói többségű tanács dönti el azokat a kérdéseket, amelyek meghatározzák a bíróságok és a bírák mindennapjait. Magyarországon a rendszerváltást előkészítő kormányzat igazságügy-minisztere a bíróságok működése feletti általános felügyeleti jogát elvi okokból nem gyakorolta, ezzel kezdődött a bírósági igazgatás utóbb hosszúnak bizonyuló átalakítása.     

     A külső igazgatási modell, néhány apró változtatással és az Alkotmánybíróság szentesítésével azonban 1997-ig működött, az igazságügyi kormányzat volt felelős az igazságügyi politika kialakításán és végrehajtásán túl a bírói szervezet működéséhez szükséges személyi és dologi feltételek biztosításáért is. Az 1997-es igazgatási reform ahhoz a dél-európai modellhez hasonló szervezeti megoldást választott, amely a diktatúrák tapasztalataiból okulva minimálisra csökkentette az igazságügy-miniszter és a bírák kapcsolatát.

     A hatalom megosztásának elméletei közül John Locke, az első klasszikus nem tekintette hatalmi ágnak az igazságszolgáltatást. (Az állami funkciókat törvényhozásra, végrehajtásra és föderatív hatalomra osztotta.) De Angliában már az ő korában is természetes volt, hogy a rule of law szellemében benne van a pártatlan bíróság, sőt a végrehajtó hatalom ellenőrzése is. Nem véletlenül a legmaradandóbb hatalommegosztási értelmezést, a „nagy orákulum” Montesquieu fogalmazta meg. A hatalmi triász (törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom) nem csak a szervezetek és funkciók elválasztása, hanem a mögöttes társadalmi erők, pontosabban az eltérő rendek közötti hatalmi egyensúlyozást is jelentette. Ebben az elméletben, a sztenderd jogtudományi értelmezés szerint a bírónak passzív szerep jut, ő mondja ki a törvényhozó által alkotott szabályt a konkrét esetre. Ebben a szereptulajdonításban összegződött a francia abszolutizmus során szerzett keserű tapasztalat. E megoldás szerint a bírói hatalom nem alkotja a jogot, tehát alkotó módon nem értelmezi és nem ellenőrizheti a közigazgatás működését sem. A népszuverenitás és a választójog a demokrácia garanciája. Hasonlóan vélekedett a 19. századi liberális gondolkodók egy része is, köztük Eötvös József, aki számára a parlamentarizmus, a felelős kormányzat és választójog fejezte ki a haladást, nem az állam meggyengítése a hatalom megosztásával. De egy „legfőbb törvényszék” felállításának gondolatával a törvényhozás bírói ellenőrzését vetette fel, a korszakban már tetten érhető állami beavatkozás ellenőrzését. Akárhogyis áll fel a hatalmak rendszere a modern politikai berendezkedésben a bíróság az egyéni szabadságok őre. [Constant] Montesquieu célja is a despotizmus elméleti kizárása volt és ebben központi jelentőségűnek látta a jog szerepét. Jól ismerte az igazságszolgáltatás mindennapjait, egy évtizeden át elnökölt büntetőbíróságon és annak ellenére, hogy a bíró szerepét passzívnak tételezte, tisztában volt e hatalom fontosságával. A bíró függetlensége különbözteti meg egymástól a mérsékelt és a zsarnoki rendszereket. A bírák a szabadság védelmezői, akik kiszámítható módon, szabályok alapján ítélkeznek (a szillogisztikus érvelés kérlelhetetlenségével). De ez olyan nagy hatalom, hogy személytelenné kell tenni, az emberek az intézménytől, végső soron a jogtól féljenek, ne az íéletet kimondó embertől. A Törvények szelleméről című monumentális művének Anglia alkotmányáról szóló 11. könyvben fejti ki a hatalommegosztás klasszikussá vált elméletét. E pár oldal és a bírói szerepre vonatkozó metafóra (a bíró a törvény szája) értelmezése, amely a bírót mechanikus jogalkalmazó autómatának állította be generációkon keresztül a parlamenti szuverenitás és a jogpozitivizmus igazolását szolgálta. De nem csak az világos, hogy a valóságban egyre inkább anakronisztikus a jogalkotói és jogalkalmazói funkció merev szétválasztása, a metafóra szó szerinti értelmezése valóságidegen, hanem az is, hogy a francia szerző sorait kicsit másként is lehet értelmezni. A törvény szája kitétel ugyanis egy konkrét korabeli angliai vitában való állásfoglalásra utal, de nyíltabban a cenzúra miatt nem foglalhatott állást a király szerepe ellen. Angliában Montesquieu előtt használták ezt a metafórát. A történeti valósághoz és a szociológiai olvasathoz közelebb áll az a hangsúlyaiban jelentősen eltérő értelmezés, amely szerint éppen a bíró és nem a király az, aki a törvényt értelmezi. A leglényegesebb kérdés azonban, hogy mi a törvény? A mű egészének értelmezéséből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a törvény itt is a törvény szellemét jelenti, az értelmet, az emberi észt, a „la raison humainet”. (Nem véletlen, hogy Montesquieu „bouche de la loi”-t írt és nem „de la droit”-t!) Tehát a bíró az emberi ész szája, a törvény szellemének, értelmének kimondója, hiszen ő ismeri a törvény szellemét, a király és annak alkotói csak az állandóan változó szabályokat alkotják, ez a jogi bölcsesség ad autoritást a bírónak, hogy szembeszálljon a királlyal és megítélje egy új jogszabály érvényességét.

     A hatalmi triász logikája azonban, amely szerint a három hatalmi ágat azért kell elválasztani egymástól, hogy ne alakulhasson ki zsarnokság, betöltötte funkcióját: a rendi társadalom és az abszolutizmus meghaladása után is hivatkozási alapja a demokratikus alkotmányos rendszereknek. A hatalommegosztás elmélete jelentősen átalakult, de például a bírói hatalom védettségét, a függetlenség garanciáit megőrízték az alkotmányok, bizonyos elkülönítési szabályok stabilak maradtak. [Bibó]