Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. Kormányforma

II. Kormányforma

1. A kormányforma fogalma

A kormányforma az államszervezet központi kérdésköre, amely az állami berendezkedés jellegét határozza meg. E kérdés szorosan összefügg a hatalommegosztással. A hatalmi ágak elválasztása arra keresi a választ, hogy milyen hatalmi ágak vannak, illetve ezeknek mi a szerepe a közhatalom gyakorlásában. Amíg a hatalommegosztás az államszervezet statikáját határozza meg, addig a kormányforma jelöli az állami berendezkedés dinamikáját: azt, hogy a politikai jellegű hatalmi ágak egymással milyen viszonyban állnak.

Az egyes államok kormányformájának meghatározása áttekintő képet ad arról, hogy az adott államban hogyan épül fel, illetve hogyan működik a közhatalom gyakorlása.

Ennek keretében a kormányforma alapvetően két kérdésre ad választ:

a) Milyen a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya?

b) Ki gyakorolja a végrehajtó hatalmat?[73]

a) A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya tekintetében annak van döntő jelentősége, hogy az utóbbit mennyiben tudja a parlament ellenőrizni. Ennek megválaszolásához először azt kell vizsgálni, hogy a végrehajtó hatalom rendelkezik-e politikai, illetve jogi felelősséggel.

A politikai felelősség a kormányzati tevékenységért való felelősséget jelenti. Ha egy kormányzat rendelkezik politikai felelősséggel, akkor nemcsak hogy beszámoltatható és ellenőrizhető, de el is mozdítható. Politikai felelősséget viselő kormányzat tehát csak addig maradhat hivatalban, amíg rendelkezik a parlament bizalmával. Ha a parlament – a szükséges alakszerűségek mellett – kifejezésre juttatja, hogy megszűnt a bizalma a kormányzattal szemben, akkor annak megbízatása meg fog szűnni.

A parlament kormányzatba vetett „bizalma” tipikusan jogon túli kérdés. Épp ezért a parlamentnek nem szükséges indokolnia, és végképp nem kell bizonyítania, hogy megszűnt a bizalma a kormányzatban; a bizalom hiányának alakszerű kifejezése elegendő a kormányzat megbízatásának megszűnéséhez, ami a politikai felelősségre vonás szankciója.

A kormányzat elmozdításán kívül természetesen a parlament számos ponton ellenőrizheti a végrehajtó hatalmat (pl. beszámolók, interpellációk, kérdések formájában, bizottságokon keresztül stb.). Az általános megközelítés szerint azonban politikai felelőssége csak azoknak a kormányzatoknak van, amelyekkel szemben a parlamentnek az elmozdítás lehetősége is nyitva áll.

A jogi felelősség a jogszabályok, különösen az alkotmány és a törvények betartásáért való felelősséget jelöli. A jogi felelősség alapján, ha a végrehajtó hatalom ezeket megsérti, akkor felelősségre vonható és elmozdítható.

A politikai felelősséggel szemben a jogi felelősség jogkérdés. Jogi felelősség szankciója alkalmazásának akkor van helye, ha a törvénysértés bizonyított.

A politikai és a jogi felelősség léte, illetve hiánya nagyban meghatározza az adott állam struktúráját.

b) A kormányformát meghatározó másik tényező, hogy a végrehajtó hatalmat ki, illetve kik gyakorolják.

Maurice Duverger ennek tematizálására két szempontot vett figyelembe.[74] Egyrészt azt, hogy a végrehajtó hatalom egy- vagy kétpólusú-e. Egypólusú végrehajtó hatalom esetében a végrehajtó hatalomhoz tartozó jogosítványok egy helyen összpontosulnak, azaz a végrehajtó hatalom egységes. Ezzel szemben a kétpólusú végrehajtó hatalom esetében „kettős vezetés” áll elő; az államéletnek két olyan szereplője van, amelyik részt vesz a végrehajtó hatalom gyakorlásában. Mindkét szereplő – ha nem is azonos mértékű, de – önálló hatáskörökkel rendelkezik, egymás végrehajtási jogköreit nem vonhatják el.

A másik, Duverger által figyelembe vett szempont a végrehajtó hatalom gyakorlásában résztvevők száma, azaz, hogy a végrehajtó hatalmat egy személy vagy egy csoport birtokolja. Ez alapján monokratikus az a végrehajtó szerv, amelyben a végrehajtó hatalmat egy személy (pl. köztársasági elnök, király) gyakorolja. Ilyen esetben sem kizárt, hogy az irányításban ténylegesen többen vesznek részt, de a döntési jogosultságok egy kézben összpontosulnak, azaz egyvalaki a többi fölött áll. Ha azonban a végrehajtó hatalmat kis számból álló kollektív szerv gyakorolja, az egyenlőség elvét figyelembe véve, akkor a végrehajtó szerv direktoriális (pl. kormány, minisztertanács, kabinet).

A végrehajtó hatalom felelősségének rendszere, valamint belső struktúrája alapján jellemezhetőek az egyes kormányformák.

2. Prezidenciális kormányforma

A prezidenciális kormányforma a hatalmi ágak elválasztásának „tiszta modellje”, mivel a három klasszikus hatalmi ágon kívül más tényező nem vesz részt a főhatalom gyakorlásában. A kormányforma elnevezése abból ered, hogy a végrehajtó hatalmat az elnök gyakorolja. A végrehajtó hatalom tehát monokratikus és egypólusú.

A prezidenciális kormányforma mintaállama az Amerikai Egyesült Államok. Itt a törvényhozó hatalom a Kongresszust illeti meg, ami kétkamarás, a Képviselőházból és a Szenátusból áll. A törvényhozás eme felépítését az Amerikai Egyesült Államok föderális berendezkedése teszi szükségessé; a Képviselőházba a tagállamok lakosságuk arányában választanak képviselőket (érvényre juttatva a népképviselet elvét), a Szenátusba pedig minden tagállam két-két szenátort delegál (kifejezve a tagállamok egyenrangúságát). A végrehajtó hatalmat az elnök gyakorolja, az igazságszolgáltatást a bíróságok látják el.

A három hatalmi ág viszonyára nem az elkülönülés, a merev elválasztás a jellemző, hanem az, hogy azok kölcsönösen fékezik és ellensúlyozzák egymást (checks and balances). Az amerikai berendezkedés tehát azzal kívánja kizárni a hatalom-koncentrációt, hogy a hatalmi ágaknak olyan jogosítványokat biztosít, amelyek képessé teszik őket a többi hatalom korlátozására. Példaként hozható fel az elnök vétójoga, amellyel (időlegesen) megakaszthatja a kongresszusi törvényhozás menetét, vagy az a bírósági gyakorlat, amely eltekint az alkotmányba ütköző törvények egyedi esetben történő alkalmazásától.

A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát tehát e kormányformában az „egyenlő erő” jellemzi. Ez nem csupán a hatáskörök jellegében mutatkozik meg, hanem abban is, hogy mind a Kongresszust, mind az elnököt a nép választja, egyiknek sincs többletlegitimációja a másikhoz képest (kettős legitimáció). Az elnök nem tartozik politikai felelősséggel a Kongresszusnak, azaz a végrehajtó hatalom gyakorlásának nem feltétele, hogy az elnök politikáját a Kongresszus többsége támogassa. Azonban az elnök, mint végrehajtó hatalom, köteles betartani az alkotmányt és a Kongresszus által alkotott törvényeket, amelyért jogi felelősséggel tartozik.

A prezidenciális kormányformát tehát az erős végrehajtó hatalom jellemzi, amely hatékonnyá teszi az államszervezet működését.

3. Parlamentáris köztársaság

A parlamentáris köztársaság a legáltalánosabb kormányforma Európában. E kormányforma jellegzetessége – mint azt az elnevezése is mutatja –, hogy az államszervezet súlypontja a törvényhozó hatalom, amely döntően meghatározza az államélet egészét.

A parlamentáris köztársaság mintaállama Németország. Itt a parlamentarizmus kialakulásának történelmi okai vannak. Az első világháború után megalkotott weimari alkotmány (Die Verfassung des Deutschen Reichs, „A Német Birodalom alkotmánya”) erős elnöki hatalmat vezetett be a stabilitás érdekében, csekélyebb szerepet szánva a parlamentnek. Az alkotmány keretei között azonban a ’30-as évek végére totalitárius állam alakulhatott ki. Épp ezért a második világháborút követően a bonni alaptörvény (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, „Németország Szövetségi Köztársaság alaptörvénye”) megalkotásánál döntő szempont volt egy olyan államszervezet kiépítése, amely kizárja a diktatúra lehetőségét. Ezt az alkotmányozó abban találta meg, hogy erős hatásköröket biztosított a parlament számára a kormányzat tevékenységének ellenőrzésére. Az így kiépített államszervezeti modell mintaadó volt több rendszerváltó kelet-közép-európai állam (Magyarország, Csehország, Szlovákia) számára.

Parlamentáris köztársaságban a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egyenrangú. Ebben a kormányformában is megvalósul a hatalmi ágak elválasztása, a parlament sem rendelkezik a hatalom teljességével. Emellett a parlament erős befolyást gyakorol a kormányzatra. Ez két körülményben mutatkozik meg. Egyrészt, a parlament meghatározhatja a kormányzás kereteit és irányát, tehát a kormány politikájára is hatást gyakorolhat. Másrészt pedig – ami a parlamentarizmus központi gondolata – a végrehajtó hatalmat gyakorló kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek. Ennek keretében a parlament ellenőrizheti és végső esetben elmozdíthatja a kormányt.

A végrehajtó hatalmat parlamentáris köztársaságok esetében tipikusan a kormány gyakorolja. Fogalmilag nem kizárt, hogy e kormányformában az államfő a végrehajtó hatalom részese legyen, de az érdemi végrehajtó jogosítványok ebben az esetben is a kormányt illetik meg. Parlamentáris köztársaságok esetében tehát a végrehajtó hatalom direktoriális és egypólusú.

A végrehajtó hatalom testületi szervként látja el munkáját. Ezzel nem mond ellent, hogy a kormányból kiemelkedik a miniszterelnök szerepe, ő ugyanis kormányfőként meghatározhatja a kormány politikáját (kancellárelv). A magyar parlamentáris kormányformával összefüggésben erre a körülményre hívta fel a figyelmet az Alkotmánybíróság is, rámutatva, hogy „az Alkotmány által meghatározott parlamentáris kormányforma lényegi vonása, a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelőssége, végső soron a miniszterelnök személyén keresztül érvényesül. Az Alkotmány a Kormány működésének középpontjába a miniszterelnököt állítja. Ez a meghatározó szerep a miniszterelnök számára olyan közjogi státuszt biztosít, amely alkotmányosan megalapozza azt a törvényi felhatalmazást, hogy – a Kormány programjának keretei között – meghatározhassa a Kormány politikájának általános irányát” [122/2009. (XII. 17.) AB határozat].

A parlamentáris köztársaságokra tehát általában az „erős parlament, a közepesen erős kormány és a gyenge köztársasági elnök” jellemző.[75] Mindazonáltal a XX. század második felétől kezdődően a parlamentáris köztársaságokban is kimutatható az a jelenség, hogy noha a parlament ereje és legitimációja jelentős, a valódi hatalom (a politika tényleges meghatározása) a kormány kezébe kerül, miután az erősen centralizált pártviszonyok következtében a kormánypárti képviselők mindenáron kormányt védő magatartása folytán a parlament kiszolgálja a kormányt, így a valódi erőcentrum birtokosa a parlamentáris köztársaságokban a kormány.

4. Félprezidenciális kormányforma

A félprezidenciális kormányforma jellegzetessége a kétpólusú végrehajtó hatalom: az abból eredő jogosítványokat az alkotmány megosztja a köztársasági elnök és a kormány között. A végrehajtó hatalom e két pólusa általában nem egyenrangú, rendszerint a köztársasági elnök primátusa a jellemző. Ez nemcsak hatáskörei súlyában jelentkezik, hanem abban is, hogy ezekben az államokban az államfőt közvetlenül a nép választja, így erősebb a legitimációja, mint az általa kinevezett vagy a parlament által választott kormánynak. Ugyanakkor a kormány önálló, el nem vonható jogkörökkel rendelkezik a végrehajtás területén. Jean Blondel terminológiájával élve ezek az államok kettős vezetés alatt állnak.[76]

Bár a félprezidenciális kormányforma 1958 előtt sem volt ismeretlen Európában (a weimari köztársaság államszervezete is ezen az elven működött), mégis e – prezidencializmus és parlamentarizmus között átmenetet képező – kormányforma modellje a francia V. Köztársaság alkotmánya.

Franciaországban az V. Köztársaság alkotmányának létrejöttét nem a demokratikus hagyományok hiánya, sokkal inkább azok sikertelensége indokolta. Az 1875-től 1940-ig tartó III. Köztársaság államszervezete instabilnak bizonyult, és ennek tulajdonították a második világháború előtti megfelelő katonai felkészülés elmaradását és a háború elején a gyors katonai vereséget. A világháborút követően létrejött IV. Köztársaság – elődjéhez hasonlóan – a kormány törvényhozással szembeni felelősségén alapult, és a köztársasági elnöknek nem biztosított érdemi szerepet a végrehajtó hatalom gyakorlásában. A bevezetett rendszer azonban a korábbinál is instabilabb volt, Franciaországban 12 év alatt 27 miniszterelnök váltotta egymást a végrehajtó hatalom élén. E körülmények 1958-ban hatékony államszervezet kiépítését indokolták, amelyet – az 1962-es algériai válság hatására – abban az évben meg is erősítettek. A De Gaulle nevéhez fűződő félprezidenciális alkotmányt – elfogadását követően – az elnöki jogkörök hangsúlyossága miatt éles kritikák érték, mára azonban Franciaországban általános elfogadottságnak örvend. Ez a kialakított minta terjedt el több rendszerváltó államban, pl. Lengyelországban és Romániában.

A félprezidenciális kormányforma több ponton ötvözi a prezidencializmus és a parlamentarizmus jegyeit. A kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek, ilyen felelősséggel azonban a köztársasági elnök nem tartozik. Mint látható, e kormányformában gyengébb a végrehajtó hatalom, mint a prezidenciális esetében, mivel megosztott. Szemben a parlamentáris rendszerrel, ahol a végrehajtó hatalom egyik pólusa (a köztársasági elnök) a parlamenttől függetlenül is gyakorolhatja a kormányzati jogokat. A félprezidenciális rendszerek alkotmányai, így a francia 1958. évi V. Köztársaság alkotmánya is azt feltételezte, hogy a köztársasági elnök és a kormány azonos politikai erőt képvisel, így köztük a politikai összhang automatikusan biztosítható. Ez így is volt De Gaulle köztársasági elnök időszakában, de a későbbiekben François Mitterand majd Jacques Chirac köztársasági elnökök alatt a parlamenti választásokon eltérő politikai nézeteket képviselő pártok kaptak többséget, így „politikai társbérlet” (cohabitation) jött létre, amelyben a köztársasági elnök és a kormány viszonyában már inkább a parlamentáris köztársaság jellemzői voltak kimutathatóak. A félprezidenciális köztársaság akkor tudja valóban érvényre juttatni a köztársasági elnök szupremáciáját, ha a köztársasági elnök és a kormány politikai színezete ugyanaz.

5. Egy sajátos kormányforma

Az előbbiekből az a következtetés vonható le, hogy azokban az államokban, ahol az államszervezet hatékonyságára helyezték a hangsúlyt, ott a prezidenciális, félprezidenciális, ahol pedig a demokrácia megszilárdítására, ott a parlamentáris berendezkedést választotta az alkotmányozó. A legtöbb államban az előbbiekben felvázolt szempontokat tekintették kiindulópontnak az államszervezeti megoldások kialakításánál.

Vannak azonban olyan államok, amelyek a kormányformát nem a prezidencia­lizmus–parlamentarizmus vonala mentén alakították ki. Ezek közül kiemelendő a Svájcban alkalmazott, ún. kollegiális kormányforma.

Svájcban a végrehajtó hatalom direktoriális és egypólusú. A végrehajtó hatalmat a parlament (Bundestag, „Szövetségi Gyűlés”) által választott Szövetségi Tanács (Bundesrat) gyakorolja. A sajátosságot az adja, hogy a Tanács összetétele a parlamenti erőviszonyok mentén alakul ki. Politikailag tehát nem a törvényhozói többséget alkotó párt(ok) dönti(k) el a végrehajtó hatalom összetételét, a Tanácsban olyanok is részt vesznek, akiknek a pártja a Gyűlésben kisebbségben maradt. Éppen ezért a Tanács tagjait nem az egységes politikai ideológia, hanem a kollegialitás tartja össze.

E sajátos összetétel következménye az is, hogy a Tanács nem tartozik politikai felelősséggel a törvényhozónak; a Gyűlés a Tanácsot ellenőrizheti ugyan, de visszahívására nem jogosult.



[73]  Vö.: Péteri Zoltán: Az államok rendszerezése: államtípusok és államformák. In: Takács Péter: Államelmélet. Bíbor, Miskolc, 1997, 108. p.

[74] Duverger, Maurice: Állam és kormányzat. In: Takács Péter (szerk.): Államtan. Szent István Társulat, Budapest, 2003, 387–389. p.

[75] Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. In: Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 1994, 196. p.

[76] Blondel, Jean: Dual Leadership in the Contemporary World. In: Lijphart, Arend (szerk.): Parliamentary Versus Presidential Government. Oxford University Press, New York, 1992, 166. p.