Ugrás a tartalomhoz

Nemzetközi jog I.

Bruhács János, Dialóg Campus Kiadó - Nordex Kft. (2014)

Dialóg Campus Kiadó - Nordex Kft.

2. A nemzetközi jog és a belső jog viszonya

2. A nemzetközi jog és a belső jog viszonya

157. A téma meghatározása

A nemzetközi jog és a belső jog, azaz a nemzeti jogrendszerek összessége közötti viszony tisztázása kezdetben inkább elméleti kérdésként merült fel. A nemzetközi jog expanziója, szabályozási körének újabb és újabb területekre történő kiterjesztése, valamint dinamikus fejlődése és gazdagodása következtében a nemzetközi jog egyre nagyobb szerepet játszik a különböző nemzeti jogrendszerekben. Szükségessé vált a nemzetközi jog és az adott állam nemzeti jogrendszere közötti viszony alkotmányos vagy törvényi szintű szabályozása, sőt a belső bíróságok nemzetközi jogi relevanciájú tevékenységének megoldása is.

A tárgyalandó témák a következők: a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozó elméletek, a nemzetközi jog álláspontja a nemzeti jogrendszerekkel szemben, a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának szabályozása a nemzeti jogrendszerekben, különös tekintettel a magyar alkotmányra és a nemzetközi szerződések megkötéséről szóló törvényre (2005. évi L. tv.), végül a nemzeti bíróságok tevékenysége államuk nemzetközi kapcsolataiban.

158. A nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozó elméletek

A jogi pozitivizmus egyeduralmának beköszöntével (XIX. század) elméleti tisztázásra várt az államok közötti kapcsolatokat szabályozó nemzetközi jog és az egyes államok nemzeti jogrendszereinek viszonya. Időben egymást követően három fő elméleti konstrukció, paradigma alakult ki: a belső jog primátusa, a dualizmus, majd a nemzetközi jog primátusának elmélete. A belső jog – illetve a nemzetközi jog primátusát szokás – a dualizmussal szembeállítva – monista elméletnek minősíteni.

a) A belső jog primátusának elmélete

A nemzetközi jog és a belső jog egységét feltételező monista felfogás első megnyilvánulása a belső jognak a nemzetközi joggal szembeni elsőbbségét megfogalmazó elmélet. Hegel nézeteiből (Jogfilozófia c. munkája) kiindulva a XIX. század végén és a századfordulón főleg német nemzetközi jogászok (C. Bergbohm, A. Zorn, M. Wenzel) dolgozták ki. Lényege abban összegezhető, hogy a nemzeti jogrendszer magába foglalja a nemzetközi jog szabályait, azonban ez utóbbiak fölött áll, tehát a nemzetközi jog csak „külső államjog”. Végső kicsengése az, hogy a nemzetközi jog nem valódi jog, hanem csak ideiglenes értékű irányelvek gyűjteménye, amelyek figyelmen kívül hagyhatók, amennyiben ellentétesek egy nagyhatalom érdekeivel.

Ezen elmélet létrejötténél kevésbé kapott hangsúlyt a két jogi normarendszer viszonyában jelentkező gyakorlati problémák értelmezése. Filozófiai gyökerei mellett könnyen integrálódott a XIX. század utolsó harmadára jellemző – a hatalmi politikával (Realpolitik) azonosuló – külpolitikai irányzatba.

A belső jog primátusának újjáéledésével találkozhatunk később Visinszkij elméletében, mely követőkre talált a szocialista országok nemzetközi jogászainak körében (Hajdu Gyula, Flachbart Ernő). A marxizmus és a hegeli filozófia kapcsolata mellett ideológiai megfontolások is szerepet játszottak e felfogás reneszánszában, nevezetesen a nemzetközi jog alapvetően burzsoá jellege, a két világrendszer egymás mellett létezéséből következő átmenetiség és a magasabb rendű szocialista nemzetközi jog létrejöttének szükségszerűségére vonatkozó tétel. Visinszkij formálisan nem tagadta a nemzetközi jog kötelező erejét, de azt a nemzetközi szerződésekre korlátozta.

b) A dualista elmélet

Az angol esetjog és az amerikai alkotmány kifejezetten elismerte a nemzetközi szokásjog és az állam nemzetközi szerződéseinek autoritását, kötelező erejét saját nemzeti jogrendszerében. E pragmatikus megközelítésből és más megfontolásokból (nem tehető egyenlőségjel az állami szervek belső és külső tevékenysége közé) alakította ki a századfordulón H. Triepel a dualista elméletet, melyet azután D. Anzilotti fejlesztett tovább. A dualista felfogás abból indul ki, hogy a nemzetközi jog és a belső jog a jogrend két különböző és formálisan elkülönült kategóriája, mert mások az alanyaik, forrásaik és tartalmuk. Ez utóbbi vonatkozásban a különbség abban mutatkozik meg, hogy a belső jog – mint arra a terminus technicus utal is – alapvetően az államon belüli életviszonyokat szabályozza, ezzel szemben a nemzetközi jog az államok közötti kapcsolatokat. A nemzetközi jog és a belső jog egymástól független, ez utóbbi normáit a nemzetközi jogi norma nem módosíthatja, vagy helyezheti hatályon kívül, mely megállapítás természetesen fordítva is helytálló. A nemzetközi jog szabályai a transzformáció aktusával válnak a belső jog részévé, így valójában a jogalanyok és a jogalkalmazók számára nem nemzetközi jogról, hanem nemzetközi eredetű belső jogról van szó.

c) A nemzetközi jog primátusának elmélete

Az 1920-as években a monizmus másik irányzata, a nemzetközi jog primátusának elmélete is megfogalmazódik. H. Kelsen (más képviselői: A. Verdross, G. Scelle, C. Rousseau, P. Guggenheim) „piramis” elméletében a nemzetközi jog magasabb „lépcsőfokon” helyezkedik el, szabályai döntik el a belső jogi norma érvényességét és határozzák meg az általa szabályozható területeket. Miután ugyanannak a hierarchizált normatív rendszernek két részéről van szó, nincs szükség transzformációra, a nemzeti bíróságok magától értetődő feladata a nemzetközi jog szabályainak alkalmazása. Kelsen ugyanakkor bevallja, hogy a nemzetközi jog primátusa nem tudományos megfontolás következménye, hanem etikai és politikai preferenciák (internacionalizmus és pacifizmus) következménye.

d) A dualista felfogás és a monista elméletek értékelése

A nemzetközi jog és a belső jog hatálya alá is tartozó életviszonyoknak, helyzeteknek – a nemzetközi jog fejlődéséből következő – megsokszorozódása ellenére a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozó, a XX. század elején kidolgozott régi elméleteket nem sikerült meghaladni, még kevésbé új elméletekkel felváltani. E tény magyarázható azzal, hogy a dualizmus, illetve a monizmus valamelyik válfaján kívül nem lehetséges más elméleti konstrukció a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának magyarázatára. E következtetést megerősítik a belső jog által alkalmazott – és e körben maradó – megoldások is. Az is kétségtelen, hogy egyik elmélet sem tudott kizárólagossá, vagy dominánssá válni, ami – ez előbbi megállapításon kívül – betudható annak a ténynek, hogy a két jogrendszer viszonya annyira bonyolulttá vált, melyre egyik felfogás sem képes adekvát választ adni, mindegyik elméletnek vannak előnyei és hátrányai.

Eltekintve az egyes elméletek mögötti politikai-ideológiai megfontolások és az olyan nemzetközi jogi prekoncepciók, mint az állam szuverenitásának fontossága, a nemzetközi jog funkcióinak megítélése vizsgálatától, értékelésük azon gyakorlati aspektusokra korlátozódik, melyek a nemzetközi jog hatékonyságát érinthetik, ez utóbbi számára előnyösek, vagy hátrányokkal járnak.

  • A dualista felfogást alkalmazó megoldás a nemzetközi jogi norma belső jogszabállyá történő átalakításának követelményével, a transzformációval újabb lehetőséget teremt az államnak a nemzeti érdek megóvására, továbbá a jogalkalmazókhoz és a jogalanyokhoz közelebb kerül, mert a nemzetközi jogi norma egyben belső jogszabály is. A transzformáció megkövetelése ugyanakkor lassítja, nehézkessé teszi a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítését, és még inkább a nemzetközi jogi normákban bekövetkezett változások követését.

  • A belső jog primátusának tételére kifejezetten nem szokás hivatkozni, bár egyáltalán nem kizárt az, hogy egyes országok gyakorlatilag belső jogszabályaiknak adnak primátust a nemzetközi joggal szemben, sőt nyomai vannak a nemzeti bíróságok nemzetközi joggal kapcsolatos attitűdjében is.

  • A nemzetközi jog primátusának elmélete tűnik a leginkább logikus és koherens konstrukciónak, mely nyilvánvalóan erősíti a nemzetközi jog alkalmazását. Az Európai Unió tagállamai vonatkozásában az Európa-jog normáinak elsőbbsége és közvetlen alkalmazása (l. no. 36.), ami nemzetközi jogi szempontból vonatkozik az Európai Közösségek által kötött – és az elsődleges joghoz tartozó – szerződésekre is, könnyebben magyarázható ezen elmélet alapján. A mérleg másik oldalára helyezhető viszont az, hogy idealizálja az államok kormányzatának és a nemzeti bíróságoknak a nemzetközi joggal szembeni magatartását, amelyeknek elsődleges törekvése függetlenségük védelme. Ezenkívül azt is figyelembe kell venni, hogy az egyes államok nemzeti jogrendszere a nemzetközi jogtól függetlenül létezik és működik, továbbá a nemzetközi és belső jogi norma közötti kollízió kiküszöbölésének megvalósítása is a belső jog kezében marad.

e) A Nemzetközi Jogi Intézet és a Nemzetközi Jogi Egyesület a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának kérdésével kapcsolatban csak korlátozott feladatra vállalkozott. Az Intézet ajánlásokat fogadott el a belső bíróságok nemzetközi jogot alkalmazó tevékenységéről (1993. évi milánói határozat). Az Egyesület pedig – kiindulva abból a ki nem mondott vélelemből, hogy a nemzeti bíróságok nem tökéletes módon alkalmazzák vagy egyenesen ignorálják a nemzetközi jog normáit – azzal foglalkozott, hogy hogyan lehetne segíteni a bíróságokat a nemzetközi jog szabályainak identifikációjában és korrekt alkalmazásában.

159. A nemzetközi jog rendelkezései normáinak belső jogi alkalmazásáról

Sem a nemzetközi jog általános szabályai, sem a nemzetközi szerződések, ideértve az ENSZ Alapokmányát is, nem rendelkeznek a nemzetközi jog és a belső jog viszonyáról, tehát nem írják elő sem a dualista megoldást, sem a monizmus valamelyik válfajának alkalmazását. (A nemzetközi jog e vonatkozásban alapvetően különbözik az Európa-jogtól, mely a közösségi jog primátusát követeli meg!) A nemzetközi jog csak egyetlen követelményt támaszt: a nemzetközi kötelezettségeket jóhiszeműen végre kell hajtani. A nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezményben egyértelműen megfogalmazott elv (26. cikk) kiterjesztendő a nemzetközi jog általános szabályaira, sőt a nemzetközi szervezetek nemzetközi jogforrásnak minősülő határozataira is.

Az előzőekben említett elv korolláriuma az a bécsi egyezményben kodifikált és más nemzetközi jogi normákra is extrapolálandó szabály, mely szerint „[E]gyetlen részes fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni.” (27. cikk). E szabályt ismétli meg az állam nemzetközi jogsértés miatti felelősségéről szóló 2001. évi tervezet a felelős államot terhelő kötelezettségekkel kapcsolatban (32. cikk).

Vitatott viszont az, hogy létezik-e olyan nemzetközi kötelezettség, mely szerint az állam köteles lenne a nemzetközi jog és a belső jogának összhangját biztosítani. Igenlő válasz esetében ennek elmulasztása kettős nemzetközi jogsértést keletkeztetne, nevezetesen a nemzetközi kötelezettség nem teljesítése és az összhang megteremtésének elmulasztása miatt (ilyen értelemben határozott az Állandó Nemzetközi Bíróság 1925-ben a görög–török lakosságcsere ügyben). Az állam szuverenitásának tiszteletben tartása inkább az e tárgyú kötelezettség hiánya mellett szól. A dolog természete szerint ez nem zárja ki azt, hogy a nemzetközi szerződés maga írjon elő kötelezettséget belső jogalkotásra, pl. a háború áldozatainak védelméről szóló 1949. évi genfi egyezmények tartalmaznak ilyen rendelkezéseket.

A nemzetközi jognak a nemzetközi kötelezettségek belső jogi végrehajtásával kapcsolatos semlegessége, jogalkalmazási szempontból a belső jog irrelevanciájának hangsúlyozása értelmezhető-e a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára kialakított elméletek alapján? Ha az előzőekben említett szabályokból nem is vonható le egyértelmű következtetés, a nemzetközi bírói gyakorlat és más dokumentumok segítséget nyújtanak. Az Állandó Nemzetközi Bíróság több ítéletében (1926: Felső-Sziléziai német érdekeltségek ügy, 1929: szerb és brazil kölcsönök ügy) a belső jogszabályokat nemzetközi jogi szempontból tényeknek minősítette, ami – a más síkra helyezéssel – ez utóbbiak autonómiáját fejezi ki, így a dualista megoldáshoz közelít. Ezt az értelmezést erősíti a Nemzetközi Jogi Bizottságnak az államok alapjogairól és kötelezettségeiről szóló tervezete (1949) (13. pont) és a fortiori az állam nemzetközi jogsértés miatti felelősségéről szóló 2001. évi tervezetnek azon rendelkezése, mely szerint „[A]z állam magatartásának nemzetközi jogsértéssé minősítése a nemzetközi jogra tartozik. E minősítést nem érinti az, ha ugyanezen magatartást a belső jog jogszerűnek minősíti.” (3. cikk). E dokumentum ezenkívül a belső jogtól függő tényként fogja fel az állami szerv minőséget (4. cikk 2. pont).

A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának nemzetközi jogi megközelítésében mutatkozó dualista megoldás mellett más szempontból is lehet érvelni: az állam nemzetközi kötelezettségével ellentétes belső jogszabályai és jogi aktusai a kollízió, az összeütközés tényével nem válnak érvénytelenné, illetve nem szűnik meg hatályuk. Másképpen kifejezve: nincs hierarchia a nemzetközi jog és a belső jog között, az államnak kollízió esetében legfeljebb nemzetközi jogi felelősségének létrejöttével kell számolnia. Ebben az összefüggésben utalni lehet az Emberi Jogok Európai Bíróságára, melynek ítéletei megállapíthatják az 1950. évi egyezmény (és a kiegészítő jegyzőkönyvek) megsértését és a jóvátételt (41. cikk), de nem érintik a nemzeti bíróságok res iudicata döntéseit.

A nemzetközi jog belső jog feletti szupremáciájának hiánya nem lehet korlátlan. A nemzetközi jog fejlődése, nevezetesen a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályainak (ius cogens) a nemzetközi közösség általi elismerése és hatókörének kiterjesztése (ld. no. 140.) azzal a következménnyel is jár, hogy az e normákba ütköző belső jogszabályok és – értelemszerűen – belső jogi aktusok semmissé válnak, vagy – ha időben korábbiak – hatályuk megszűnik. Ezt érvényesíti az Emberi Jogok Amerikaközi Bírósága a legalapvetőbb emberi jogokkal ellentétes belső jogszabályokkal szemben, az Európai Bíróság pedig a kiadatási szerződések végrehajtására vonatkozó belső jogi aktusokkal szemben. A volt Jugoszláviában elkövetett háborús bűncselekmények ügyében eljáró Nemzetközi Büntetőtörvényszék is utalt a ius cogens státusában lévő normákra, sőt ezzel kapcsolatban belső jogalkotási kötelezettségre is következtetett (Furundzija ügy).

Ha a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályából (ius cogens) származó érvénytelenség és ennek következményei [mutatis mutandis alkalmazva a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény rendelkezéseit (71. cikk)] kiterjednek a belső jogi aktusokra, akkor ebből lehet jogi választ keresni pl. a Benes-dekrétumok által felvetett problémákra.

160. A nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozó alkotmányos és egyéb megoldások áttekintése

A nemzetközi jog a belső jogra hagyja a nemzetközi kötelezettségek belső jogi végrehajtási módozatainak meghatározását. A különböző országok alkotmányai és nemzeti jogszabályai igen vegyes megoldásokat tartalmaznak. Ez arra mutat, hogy az államok szuverén döntéséről van szó, melyben különböző szempontok – ideértve a jogi tradíciókat, a hatalmi ágak közötti viszonyt is – dominálnak. A svéd alkotmány hallgat a nemzetközi jog és a belső jog viszonyáról: a svéd bíróságok viszont dualista gyakorlatot követnek. A holland alkotmány pedig a nemzetközi jog szabályait az alkotmány rendelkezései fölé helyezi.

  1. A nemzetközi jog primátusa jelenik meg a francia, a belga, a spanyol, az orosz, vagy a görög alkotmányban, miután a nemzetközi szerződések belső jogi alkalmazásához nem követelik meg a transzformációt, azaz a szerződések belső jogszabályban történő kihirdetését, csak a szerződések közzétételét. Ezen alkotmányos megoldások azonban különböznek abban, hogy hogyan határozzák meg a szerződések helyét a jogszabályi hierarchiában. A francia megoldásban pl. a szerződések az alkotmány és a törvények között foglalnak helyet. Ezenkívül e megoldások tartalmazhatnak biztosítékokat is, pl. ilyen a francia alkotmányban a viszonosság feltétele (ami generális szerződések esetében nehezen értelmezhető), vagy a spanyol alkotmányban a parlament számára a közzététellel kapcsolatban biztosított lehetőség.

    Az amerikai alkotmány is a monizmus körébe sorolható azzal az előírásával, hogy az Egyesült Államok által ratifikált nemzetközi szerződést szövetségi törvénynek minősíti, mellyel a belső törvények és a nemzetközi szerződések azonos szintre kerülnek a jogszabályi hierarchiában annak minden következményével (pl. lex posterior derogat lege priori). Pl. a rhodésiai króm importjának engedélyezéséről szóló törvény tudatosan helyezkedett szembe – az Egyesült Államok biztonsága érdekében – a Biztonsági Tanács határozatával. Az amerikai megoldás ugyanakkor nem mentes bizonyos problémáktól, mellyel kapcsolatban csak arra utalunk, hogy az elnök alkotmányos kötelezettsége az amerikai állampolgárok érdekének védelme külföldön, amely több esetben fegyveres beavatkozáshoz vezetett (1965-ben Dominikában, 1975-ben az ún. Mayaguez-ügyben Kambodzsában) az erőszak nemzetközi jogi tilalmával ellentétesen. E képletbe helyezhető el a terrorizmus ellenes törvény (2001) is, mely feljogosítja az elnököt fegyveres erő felhasználására.

    Ha nincs szó nemzetközi kötelezettség szándékos nem teljesítéséről, akkor az amerikai törvényeket – mint a Legfelsőbb Bíróság kimondta – az Egyesült Államok nemzetközi kötelezettségeivel összhangban kell értelmezni. Az összhang vélelmezése következett be a Palesztinai Felszabadítási Szervezet-ügyben (1988).

    Megjegyzés

    Egy palesztin kommandó a Földközi-tengeren eltérítette az Achille Lauro nevű luxus óceánjárót, és foglyul ejtette a nagyrészt amerikai utasokat, sőt egyiküket meg is gyilkolta. Ettől eltekintve a terrorakció kimenetele szerencsés volt, sőt a terroristákat szállító repülőgépet az amerikai légierő leszállásra kényszerítette olasz területen. Az elkövetők ugyan elmenekültek az olasz igazságszolgáltatás elől, de az esemény hatására az amerikai Kongresszus – a kormányzat ellenvetése ellenére – törvényt fogadott el a terrorizmussal gyanúsított szervezetek – ideértve a PFSZ-t – amerikai tevékenységének megakadályozásáról, így a PFSZ New York-i irodájának bezárásáról, ami nyilvánvalóan beleütközött az ENSZ és az Egyesült Államok közötti székhely-megállapodásba. A Közgyűlés tanácsadó véleményért a Nemzetközi Bírósághoz fordult annak tisztázását kérve, hogy az ENSZ és az Egyesült Államok közötti vita választottbíróság joghatóságába tartozik-e. A Bíróság pozitív döntését mégsem követte választott bírói eljárás, mert egy amerikai bíróság – a nemzetközi jog és az amerikai törvények közötti összhang vélelme alapján – úgy döntött, hogy nem kell bezárni a PFSZ New York-i irodáját.

  2. A dualista megoldást alkalmazza a német és az olasz alkotmány, továbbá az íratlan brit alkotmány, mely megköveteli a nemzetközi szerződések kihirdetését. A dualista megoldás mellett jelen van a monizmus is, ezen alkotmányok ugyanis recipiálják a nemzetközi jog általános szabályait.

    Az alkotmányos megoldások áttekintését összegezve néhány sommás következtetés adódik:

    • A különböző alkotmányok által választott megoldások nem ölelik fel a nemzetközi jogforrások teljességét: kimaradhatnak a nemzetközi jog általános szabályai (pl. francia alkotmány csak a preambulumában említi), mely joghézagot esetleg a bírói gyakorlat kitöltheti. Legtöbbször nincs szó a nemzetközi jogforrásnak minősülő nemzetközi szervezetektől származó határozatokról, bár azok levezethetők nemzetközi szerződésekből, pl. az ENSZ Alapokmányából.

    • Az alkalmazott megoldások tisztaságát különböző tényezők torzítják, jelesül a vegyes rendszer, a nemzetközi jogi normáknak a jogforrási hierarchián belüli helye meghatározásának és a nemzetközi ius cogens létéből folyó következmények levonásának elmaradása, továbbá a belső jognak a nemzeti bíróságok általi preferálása, ami a belső jog primátusa hallgatólagos elfogadásaként értelmezhető.

    • A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának szabályozása ab ovo relativizálódik azzal, hogy alkotmányok tartalmazzák, melyek – mint minden belső jogi norma – egyoldalúan megváltoztathatók.

161. A nemzetközi jog és a belső jog viszonya a magyar jog szerint

A Magyar Alkotmány a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyáról csak annyit tartalmaz, hogy „[A]Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangját.” (7. § (1) bek.)

Az Alkotmány e lakonikus rendelkezésének értelmezésével az Alkotmánybíróság több határozata foglalkozik.

  • Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, melyeket a nemzetközi szokásjoggal és a ius cogens-szel azonosít, az Alkotmány tette a magyar jog részévé, tehát általános transzformáció történt (53/1993. sz. határozat). Ebből következően ezek a szabályok az Alkotmánynál alacsonyabb szintű magyar jogszabályok felett állnának. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi következményt azonban korlátozza: „a nemzetközi jog ellenkező tartalmú, kifejezett és kógens szabályával szemben a magyar jog nem érvényesülhet” (uo.).

  • A nemzetközi szerződéseket magyar jogszabályban kell kihirdetni, azaz transzformálni kell, ennek hiányában a nemzetközi szerződés a magyar jogrendszeren belül nem alkalmazható (4/1997. sz. határozat). A nemzetközi szerződések megkötéséről szóló törvény (2005. évi L. tv.) ebben a szellemben írja elő azt, hogy az Országgyűlésnek – a ratifikációra vonatkozó felhatalmazás megadásakor – törvényben kell kihirdetnie a nemzetközi szerződést, a kormány pedig a szerződés jóváhagyásával egyidőben a kihirdetést kormányrendeletben valósítja meg (l. no. 100.). A magyar jogrendszer tehát a nemzetközi jog és belső jog viszonyának meghatározásában a dualista megoldást alkalmazza, melyet expressis verbis rögzít is az előbb említett szerződéskötési törvény miniszteri indoklása.

  • A belső jogszabállyá transzformált nemzetközi szerződés helyét a jogforrási hierarchiában a kihirdető jogszabály adja meg, tehát vagy a törvények, vagy a kormányrendeletek közé sorolandó. Így az alkotmánybírósági törvény (1989. évi XXXII. tv.) irányadó a kihirdetett nemzetközi szerződés és más jogszabály közötti kollízió feloldására. Ha azonos vagy alacsonyabb szintű jogszabály ütközik nemzetközi szerződésbe, akkor azokat az Alkotmánybíróság hivatalból vagy kérelemre megsemmisíti (45. §). Ha a kihirdető törvény vagy kormányrendelet ütközne magasabb szintű jogszabályba, akkor az ellentét feloldása érdekében az Alkotmánybíróság felhívja a nemzetközi szerződést kötő szervet (46. §). Ez utóbbi eset akkor fordulhat elő, ha a törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés az Alkotmányba ütközne, a kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződés pedig törvénnyel vagy az Alkotmánnyal lenne ellentétes. A nemzetközi szerződés és a magyar jog szabályai közötti kollízió egyáltalán nem zárható ki, nem véletlenül rendeli el a szerződéskötésről szóló törvény (2005. évi L. tv.) azt, hogy az előkészítés során vizsgálni kell a leendő szerződés viszonyát a magyar jog szabályaihoz (l. no. 91.). Nemzetközi síkon a lehetőségek korlátozottak: a szerződés kötelező hatálya elismerésének elutasítása, fenntartás megtétele, vagy – ha már hatályba lépett – a szerződés módosításának kezdeményezése vagy revíziója, illetve hatályának megszüntetése. A gyakorlatban a szerződés és a magyar jog összhangjának biztosítása könnyebben valósítható meg ez utóbbi módosításával, vagy hatályon kívül helyezésével.

  • A nemzetközi jog és a magyar jog viszonyának jelenlegi szabályozása az Alkotmány korábbi szövegétől messze eltávolodott: figyelembe veszi a nemzetközi jog általános szabályait, egyértelművé teszi a dualista megoldás elfogadását, kizárja a nemzetközi szerződések visszaható hatályának alkalmazását. (A nemzetközi jog általános szabályainak az Alkotmány általi generális transzformációja előtti ilyen szabályok alkalmazhatósága inkább csak elméleti kérdés!) Az eredmények kiemelése mellett azonban utalni kell a jelenlegi szabályozás hézagaira is: hatályos jogunkban nincs szó a nemzetközi szervezetek nemzetközi jogforrásnak minősülő határozatairól (bár a Biztonsági Tanács nem katonai rendszabályokról szóló határozatait magyar joggá transzformálták), az in statu nascendi egyoldalú aktusokról és az általános jogelvekről. Igaz, ez utóbbiak inkább a nemzetközi jog nemzeti bíróságok általi alkalmazása során vetődhetnek fel.

162. A nemzetközi jog és a nemzeti bíróságok

A nemzetközi jog fejlődése és expanziója következtében a nemzetközi jogi normák egyre nagyobb mértékben válnak – a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozó alkotmányos megoldásokkal egyezően – a nemzeti jogrendszerek részévé. Ebből következően a nemzeti bíróságoknak (és korlátozottabb mértékben: más jogalkalmazóknak) szükségszerűen olyan kérdésekben is dönteniük kell, melyek megoldása nemzetközi jogi normáktól függ. Erről különösen olyan területek vonatkozásában lehet szó, mint külföldi állam jogszabályai extraterritoriális hatályának megítélése, az állam mentessége, a diplomáciai képviseletek és képviselők kiváltságai és mentességei, a konzuli védelem feltételeinek megítélése, a környezetvédelem (pl. határt átlépő szennyezés kárt okoz), az emberi jogok védelme, a nemzetközi büntetőjog (pl. kiadatás, jogsegély, külföldi ítéletek végrehajtása) és a delictaiuris gentium (nemzetközi jog megsértése miatti büntetőjogi felelősség), a külföldiek gazdasági tevékenysége (pl. külföldi vagyon államosítása, a koncesszió visszavonása), a menedékjog, egyes államutódlási esetek, valamint a jogegységesítő, vagy jogharmonizációs tárgyú nemzetközi magánjogi egyezmények, stb.

A magától értetődő következmény ellenére a nemzeti bíróságoknak a nemzetközi jogot alkalmazó tevékenysége még jogállami feltételek között sem működik tökéletesen, azt számos nehézség, probléma akadályozza. A továbbiakban ezek egy részének számbavételéről lesz szó, különös tekintettel a magyar bíróságokra. Megjegyzendő az, hogy a nemzetközi jog ebben a vonatkozásban sem tartalmaz semmiféle előírást.

A nemzetközi jog belső bíróságok általi alkalmazását gátló legfontosabb tényezők:

  • Empirikus kutatások nélkül is vélelmezhető az, hogy a nemzeti bíróságok húzódoznak, sőt menekülnek a nemzetközi jog normáinak alkalmazása elől. E magatartás betudható a nemzetközi jog dinamikus fejlődésének, a nemzetközi jog íratlan általános szabályai bizonytalanságának, a nemzetközi esetjog folyamatos követésével kapcsolatos nehézségeknek. Ez utóbbi összefüggésben tűnik problematikusnak a Nemzetközi Jogi Intézet javaslata arról, hogy a nemzeti bíróságok a nemzetközi bíróságok értelmezési módszereit kövessék (1993. évi milánói határozat 1/2 pontja).

  • Az egyes államok nemzeti jogrendszerei különböző korlátokat állítanak fel a nemzeti bíróságoknak a nemzetközi jogot alkalmazó tevékenységével szemben. Pl. a nemzetközi szerződés csak viszonosság esetén alkalmazható, melynek meglétét a végrehajtó hatalom deklarálja. A belső jog megtiltja, vagy kifejezett szabályozás hiányával megnehezíti idegen állam jogszabályai extraterritoriális alkalmazásának megtagadását annak nemzetközi jogba ütköző volta miatt. E megoldás mellett szól az államok szuverenitása tiszteletben tartásának követelménye, a hatalmi ágak megosztásának elve (a felelős állam nemzetközi felelősségének felvetése nyilvánvalóan a külpolitika hatáskörébe tartozik), a bíróság politikai indíttatású felhasználásával kapcsolatos aggályok. Ezzel szemben úgy is lehet érvelni, hogy a jog uralma (rule of law), melynek a bíróságok kiemelkedő védelmezői, a nemzetközi jogra is kiterjed. Elfogadható-e egy belső bíróságtól nemzetközi jogsértést megvalósító külföldi – különösen a ius cogens-be ütköző – jogszabály alkalmazása? Létezik egy gyakorlati szempont is: a nemzetközi bírói fórumoktól lényegében elzárt magánszemély számára a belső bírói eljárás jelent lehetőséget jogai érvényesítésére. A Nemzetközi Jogi Intézet ez utóbbi utat tartja kívánatosnak (1993. évi milánói határozat).

  • Az előző pontban vázolt akadályok a nemzetközi jog nemzeti bíróságok általi alkalmazásával kapcsolatban kiküszöbölhetők vagy enyhíthetők a jogszabályi korlátozások megszüntetésével, a végrehajtó hatalommal való együttműködéssel. Léteznek azonban a nemzetközi jogrend struktúrájából adódó nehézségek, melyeket – fontosságukra tekintettel – érdemes külön vizsgálni.

163. A nemzetközi jogi normák közvetlen alkalmazhatósága és bírói döntésre alkalmassága

  1. A nemzetközi jogi normák közvetlen alkalmazhatósága annyit jelent, hogy nemzetközi szerződés, esetleg a nemzetközi jog általános szabálya a természetes és jogi személyek számára közvetlenül jogokat és/vagy kötelezettségeket hoz létre, módosít, vagy szüntet meg. A közvetlen alkalmazhatóság tehát megkülönböztetendő attól a módszertől, mellyel a nemzetközi jogi norma a belső jog részévé válik.

    Ha a magánszemélyek számára a jogokat és kötelezettségeket a nemzetközi jogi norma biztosítja, vagy írja elő, akkor azok a nemzeti bíróság előtt érvényesíthetők. A közvetlen alkalmazhatóságból következik az, hogy nincs szükség a nemzetközi jogi normát belső jogi végrehajtási intézkedésekkel kiegészíteni, működőképessé tenni. Az amerikai terminológiában használt self-executing szerződés kategória lényegében ennek felel meg, mely szembeállítandó a non self-executing szerződéssel.

    A nemzetközi jogi normák közvetlen alkalmazhatóságának kérdése a danzigi bíróságok hatásköre ügyben merült fel (1928).

    Megjegyzés

    Danzigot a versaillesi békeszerződés szabad várossá tette. Rendelkezett arról, hogy a szabad város területén a vasutak ellenőrzését és irányítását a Lengyelországgal kötendő egyezmény fogja szabályozni. A létrejött egyezmény alapján megállapodás (Beamtenabkommen) született a vasúti tisztviselőkről, akik pénzügyi követeléseket támasztottak a lengyel igazgatással szemben. Lengyelország vitatta a danzigi bíróságok hatáskörét, melyet a város főbiztosa is elfogadott. A főbiztos döntése ellen a szenátus a Nemzetek Szövetségének Tanácsához fordult, mely az ügyben az Állandó Nemzetközi Bíróságtól kért tanácsadó véleményt. Lengyelország azt állította, hogy a megállapodás csak a szerződő államok között létesít jogokat és kötelezettségeket, magánszemélyek számára nem, mert nem inkorporálták a lengyel jogba.

    A Bíróság véleménye szerint ugyan egy nemzetközi megállapodás főszabályként a felek számára létesít jogokat és kötelezettségeket, de ez kivételesen magánszemélyek számára is történhet, feltéve ha i) ez a felek szándéka és ii) az e tárgyú rendelkezések tartalma kellően pontos, így nincs szükség végrehajtási intézkedésekre.

    Az említett tanácsadó vélemény óta nyilvánvaló, hogy a belső bíróságoknak kell dönteni a nemzetközi jogi norma közvetlen alkalmazhatóságáról, azaz a két konjunktív feltétel meglétéről. Mindez feltételezi a kérdéses nemzetközi jogi normák esetről esetre történő vizsgálatát.

    Nem közvetlenül alkalmazhatók, nem önvégrehajtók azok a nemzetközi szerződések, melyek intézkedések megtételére (pl. nemzetközi folyók szennyezésének megakadályozására és a hajózás és átrepülés szabadságának biztosítására, egyes konzuli feladatok ellátására, bűncselekmények üldözésére) kötelezik a szerződő államokat. E körbe tartoznak az államok közötti kapcsolatokat szabályozó nemzetközi szerződések (pl. az ENSZ Alapokmánya) és a nemzetközi jog általános elvei, illetve az államosításokból származó vitákat megoldó globális kártérítési egyezmények (lump sum agreements).

    Ezzel szemben közvetlenül alkalmazhatók, tehát nincs szükség belső jogi szabályozásra a nemzetközi szervezetek belső jogi jogképességét kimondó rendelkezéseknél, a nemzetközi munkaügyi egyezményeknél, a letelepedési szerződéseknél, ilyennek minősül az 1950. évi emberi jogok európai egyezménye, vagy a kínzás tilalmáról szóló 1984. évi New York-i egyezmény azon rendelkezése, hogy nem használható fel a kínzással kicsikart vallomás. E körbe tartozik a diplomáciai kiváltságok és mentességek szabálya is.

    Lehetnek határesetek: az 1995. évi nemzeti kisebbségek védelmének keretegyezményében van ugyan olyan rendelkezés, nevezetesen az identitásvállalás szabadsága, mely kellően pontos, ugyanakkor kérdéses az, hogy vajon a keretmegállapodás létrehozásának szándéka nem írja-e felül a közvetlen alkalmazhatóságát. A polgári és politikai jogok 1966. évi nemzetközi egyezségokmányát ugyan általában non self-executing-nak tartják, viszont kisebbségvédelmi cikkeinek (27. cikk) formulája ab ovo kizárja mindenfajta végrehajtási intézkedés szükségességét.

  2. Felmerülhet az is, hogy az adott ügy nem alkalmas bírói döntésre, mert politikai kérdésről van szó, ezért a nemzetközi jogi norma alkalmazása a kormányzat hatáskörébe tartozik(political question, acte de gouvernement, Hoheitsakte). A nemzeti bíróságok nyilván nem dönthetnek arról, hogy államuk kössön-e nemzetközi szerződést, belépjen-e nemzetközi szervezetbe, létesítsen-e diplomáciai kapcsolatokat, tegyen-e állam- és kormányelismerést, forduljon-e a Nemzetközi Bírósághoz, vagy határozzon az önvédelmi helyzet létrejöttéről.

    A szerződéskötési eljárásról szóló magyar törvényben (2005. évi L. tv.) is tükröződik ez a koncepció: az államot képviselő szervek kizárólagos hatáskörébe utalja a szerződések megkötését, érvénytelenségének megállapítását, módosítását és hatályának megszüntetését. E megoldás – mint arról már volt szó (l. no. 128.) – a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályaiba ütköző szerződés és belső jogi aktusok semmisségével, illetve hatálya megszűnésével kapcsolatban megkérdőjelezhető.

    A Nemzetközi Jogi Intézet a nemzeti bíróságok hatáskörének megvonását, lehetőségeinek csökkentését azzal a javaslattal kívánja korlátozni, hogy nem lehetséges akkor, ha a végrehajtó hatalom hatáskörének gyakorlása nemzetközi jogi szabálynak alávetett (1993. évi milánói határozat 2. cikk). Ilyen lehetne pl. az illegitim elismerés, állampolgársági döntés, diplomáciai védelem.