Ugrás a tartalomhoz

Pénzügyi jog II.

István, Simon (2012)

Osiris Kiadó

VIII. Integrációk pénzügyi joga.

VIII. Integrációk pénzügyi joga.

Az EU pénzügyi joga

Korszakunk intézményei a több kontinensen működő gazdasági integrációk, amelyek saját belső pénzügyi jogrendet alakítanak ki. Ezek lehetnek közös piaci típusba tartozók vagy szabadkereskedelmi társulások (ezek vámuniók), továbbá monetáris uniók (valuta- és elszámolási uniók), adóuniók, pénzügyi uniók, fejlesztési uniók, gazdasági uniók. Ezt a minősítést vagy a létrehozó alapokmányok, szerződések jelölik meg vagy azoknak a pénzügyi jogintézmények fő jellemzőiként kategorizálja ezeket a nemzetközi közjog, illetve a gazdaságpolitika, amelyek e közösségekben vezető szerepet töltenek be. Ilyen integrációk vannak több kontinensen.

1. Az integrációk tagállamai alkalmazzák a kormányközi nemzetközi pénzügyi jog jogintézményeit (például adószerződést kötnek integráción kívüli államokkal). Fontos jellemzője ennek a jogterületnek, hogy az integrációknak vannak saját pénzügyi szabályai, amelyek csak a tagokra vonatkoznak. Ezt nevezzük integrációs pénzügyi jognak.

További tanulmányozás céljára megemlítünk néhány integrációt.

Az amerikai földrészen:

− Észak-amerikai Szabadkereskedelmi Egyezmény (NAFTA),

− Karibi Közösség és Közös Piac (CARICOM),

− Közép-amerikai Közös Piac (CACM),

− Latin-amerikai Integrációs Társulás (ALADI),

− Déli Közös Piac (Mercosur).

Az afrikai földrészen:

− Kelet és Dél-afrikai Közös Piac (COMESA),

− Közép-afrikai Államok Gazdasági Közössége (CECEAC),

− Nyugat-afrikai Államok Gazdasági Közössége (ECOWAS),

− Dél-afrikai Fejlesztési Közösség (SADC).

Európában:

− Európai Unió (EU),

− Európai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA).

Egyes államok több integrációnak is tagjai lehetnek. Több integráció összekapcsolódása a közös fejlődés érdekében is tendenciának tűnik (például Dél Amerikában). Az Afrikai Unió 53 tagállama 2000. évi alkotmányukban Afrikai Gazdasági Közösség (AEC) létrehozásáról határoztak és bevezetik a kontinentális integrációs pénzügyi jogot.[199]

2. A legfejlettebb és jogrendjével más integrációk részére is mintául szolgáló Európai Unió, amely tagságunk révén minket a legközelebbről érint, és jogrendje a harmonizációs kötelezettségeinkre tekintettel része lett a magyar pénzügyi jognak. A következőkben az EU pénzügyi jogáról nyújtunk vázlatos összefoglalást.[200]

1. Vámunió

A Római Szerződés 1958. évi hatálybalépése után a tagállamok vámjait csökkentették, majd 1968-tól létrejött a vámunió és a közös külső vámtarifa. Ennek jogi alapja a Maastrichti Szerződéssel módosított Római Szerződés és az Amszterdami Szerződés.

Az áruk szabad mozgásáról szóló Római Szerződés I. cím 9. cikke szerint a közösség vámunión alapul, amely a teljes árukereskedelemre kiterjed, és amely magában foglalja a behozatali és kiviteli vámok, valamint a vámmal egyenlő hatású díjak tilalmát a tagállamok között, valamint egységes vámtarifa elfogadását a harmadik országokkal szemben. Az Amszterdami Szerződés I. fejezet 25. cikke előírja, hogy a behozatali vagy kiviteli vámok, illetve ezekkel egyenlő hatású díjak alkalmazása tilos a tagállamok között. Ez a tilalom a pénzügyi jellegű (fiskális) vámokra egyaránt vonatkozik. A 26. cikk szövege szerint a közös vámtarifa tételét a Tanács – a Bizottság javaslatára – minősített többséggel rögzíti.

Az EU-ban a közösségi területen belül a belső piacban tehát nem szednek vámot, az államhatárokon vámszervezet nem működik (csak a harmadik államokkal közös államhatáron).

A terület legfontosabb jogforrása a Közösségi Vámkódex, amely a 2913/92. tanácsi rendelettel lépett hatályba és a közös vámtarifa rendelete (2658/87. tanácsi rendelet). További részletek ismertetését lásd a X. részben.

2. Gazdasági és Monetáris Unió (EMU)

A Római Szerződést módosító Amszterdami Szerződés szerint a közösség feladata az, hogy a közös piac és egy Gazdasági és Monetáris Unió megteremtése által, valamint a közös politikák és tevékenységek végrehajtásával az egész közösségben előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődését (2. cikk). A 4. cikk szerint: a tevékenység magában foglalja a valutaárfolyamok végleges rögzítését, amely egy közös pénz, az ECU kialakításához vezet, valamint egységes pénzügyi és árfolyam-politika meghatározását és alkalmazását. Az 1999. évvel megkezdődött az EMU harmadik fejlődési szakasza. Ez biztosítja az egységes belső piac működését.

E témát a bankjogi tankönyvi fejezet részletesen ismerteti, ezért csak vázlat- szerűen utalunk arra, hogy a fentiek végrehajtására létrehozták a Központi Bankok Európai Rendszerét, az Európai Központi Bankot, valamint az Európai Beruházási Bankot. Bevezették az ECU-t felváltó egységes új valutát, az eurót.[201] Az euróöve- zetben csak előírt feltételek teljesítése esetén lehet tag egy tagállam,[202] de ez független az említett bankrendszerekben való szervezeti részvételüktől. A valuta- és elszámolási unió 2002-től már végleges formájában működik.

3. Részleges adóunió

A Római Szerződést módosító Amszterdami Szerződés a közösségi adójogalkotás alapjait fektette le. Ebben a jogi alapelvek szerepelnek – ezeket kell a közösségi és a nemzeti adójogalkotásnak alkalmaznia. Az Amszterdami Szerződés előírja, hogy egyetlen tagállam nem vethet ki a más tagállamból származó árukra sem közvetve, sem közvetlenül semmiféle olyan belföldi adót, amely magasabb, mint a hasonló jellegű hazai árukra kivetett adó. Továbbá egyetlen tagállam sem vet ki egy másik tagállamból származó árukra olyan belföldi adókat, amelyek alkalmasak arra, hogy közvetve más termékeket védjenek (90. cikk). Azok az áruk, amelyeket a tagállamok egyikébe exportálnak, nem részesülhetnek nagyobb adóvisszatérítési kedvezményben, mint amilyen nagyságú adók közvetve vagy közvetlenül terhelték azokat (91. cikk). A forgalmi adókon, a fogyasztási adókon és egyéb közvetett adókon kívüli adókra vonatkozó mentesítéseket és más tagállamokba irányuló kivitelt illetően a visszatérítések, valamint más tagállamból való behozatal esetére kivetett kiegyenlítő illetékek csak akkor megengedettek, ha azokat a Tanács előzőleg – a Bizottság javaslatára – minősített többséggel, meghatározott időre engedélyezte (92. cikk). A Tanács – a Bizottság javaslatára az Európai Parlamenttel és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal való konzultáció után – egyhangúlag kibocsátja a forgalmi adóról a fogyasztási adóról és egyéb közvetlen adókról szóló rendelkezések harmonizációjára vonatkozó rendelkezéseket, amennyiben ez a harmonizáció a belső piac létrehozásához és működéséhez szükséges (93. cikk). Az ún. végleges áfarendszer bevezetésének határideje 1992. december 31. volt, de azóta is az átmeneti rendszert működtetik. A közösségi adóunió nem valósult meg, de az adójog állandó mozgásban van.[203] Nézetünk szerint egy részleges adóunió már realitás. A nemzetközi adójog elmélete szerint a nemzeti adószuverenitás korlátozása szükségszerű és együtt jár a nemzeti és közösségi adórendszer fejlődésével és összehangolásának igényével.[204]

Az adójogi „belső” harmonizáció további lépései valósultak és valósulnak meg.[205] Teljes adóunió azonban csak akkor jön létre, ha minden állam összehangolt rendszerben adóztat, és az adóbevételek saját költségvetésüket táplálják. Ehhez az szükséges, hogy kialakuljon az egységes piac, egységes árarányok, egyeztetett és stabil árfolyamok, kikapcsolják a versenytorzulásokat, és lehetővé tegyék minden korlátozástól mentesen a tőke- és munkaerőmozgást. A szociálpolitika közös pénzügyi szabályozása is megvalósul, a nemzetközi integrációs jog tehát a nemzetközi munkajog és társadalombiztosítási jog egy új formáját is kialakítja.

Az integrációnak vannak belső pénzügyi kapcsolatai, s a tagállamoknak pénzügyi szerződéses szálai is vannak, azaz nem tagállamok közpénzügyi rendszereihez kapcsolódnak. A külső pénzügyi szuverenitások alapján a nem tagállamokkal kötött adóegyezményeink továbbra is hatályosak.

4. Integrált költségvetési rendszer és jog

Az EU-ban az intraintegráció tehát a tagokra kötelező pénzügyi jog fontos területe a közösségi költségvetési jog.[206] Ez integrált költségvetési rendszerben működik, ti. a tagállamok és az EU költségvetése bevételi és kiadási oldalakkal és közös finanszírozási tételekkel összehangoltan kapcsolódik össze.

Az EU költségvetési rendszerében kötelezően alkalmazandó elvek csoportosítása: a) a jogi alapelvek (költségvetés-készítési kötelezettség, az EU Parlament általi elfogadás, ellenőrizhetőség, nyilvánosság), b) gazdálkodási alapelvek (bruttó elv, éves költségvetés, évekre előre meghatározása, a kötelezettségvállalás felső határának, pontosság, stabilitás), c) elszámolási alapelvek (részletesség, áttekinthetőség). Ezeket az elveket a 2002. évi 1605/2002. tanácsi rendeletben kihirdetett Pénzügyi Szabályzat tartalmazza.[207] Az előző 1977. évi szabályzat alapján alkalmazott elveket a szakirodalom részletesen elemezte.[208]

Az Európai Unió jelenlegi költségvetési rendszere és joga szerint a tagállamok a közös költségvetésbe befizetik vámbevételeiket és az agrárár-lefölözések bevételéből 2001-től 25 százalék levonásával bevételeiket, emellett a forgalmiadó-bevéte- lükből 2004-ben 0,50 százalékot szintén a közös költségvetésbe. Abban az esetben azonban, ha egy tagállam GNI-jének 50 százalékánál magasabb az adóalap, akkor ez az 50 százalékos összeg tekintendő adóalapnak, ha pedig a forgalmiadó-bevétel ennél kevesebb, akkor ezt kell adóalapul venni (lásd a Tanács 1994. évi 94/728. határozatát az EK saját forrásainak rendszeréről).

Tekintettel az Európai Unió emelkedő költségvetési igényeire, az államok központi költségvetésük terhére befizetnek egy összeget, amely arányos az egész Európai Unió GNI-jének és egyes államok GNI-jének egymáshoz viszonyított arányával (az ún. negyedik forrás). Ez tehát olyan összeg, amely államonként eltérő, természetesen a nagyobb államok többet fizetnek. Fontos szabály: az Európai Unió költségvetését úgy állapítják meg, hogy kiszámítják az összes tagállam GNI-jének együttes összegét, és ennek 1,27 százaléka volt az unió költségvetési kiadásának kerete.[209] Legújabban a Bizottság a pénzügyi keretterv kötelezettségvállalási szintjét 1,24 százalékban, a kifizetési szintjét 1,14 százalékban állapítja meg.[210] Lehetséges, hogy ezt nem fedezi a fent említett négy forrás, ezért további források igénybevétele valószínű a következő években.[211]

1999 óta az EU költségvetését euróban fogadják el. A költségvetés jogi intézményrendszere és a végrehajtás a Tanács, a Bizottság és a Parlament által 1998-ban kialakított intézményközi megállapodás szerint működik, a másik fontos szabály a pénzügyi rendelet (Financial Regulation). A költségvetés fejezetei: 1. közös mezőgazdasági politika; 2. strukturális műveletek (Strukturális Alap, Kohéziós Alap, Szociális Alap, Európai Gazdasági Térség stb.); 3. belső intézmények és feladatok (oktatás, foglalkoztatás, statisztika stb.); 4. külső műveletek (élelmiszer-segélyezés, Európai Fejlesztési Alap, kooperáció más kontinensek államaival stb.); 5. igazgatási kiadások; 6. tartalékok (garanciális tartalék, segítés szükséghelyzetben). A költségvetés részletes kiadási osztályozását lásd Kroll tanulmányában.[212]

Az Agenda 2000 tanácsi program szerint a költségvetés 2000-től két fejezettel bővült. 2000–2006-ig évente előre meghatározták a tagságra pályázó államok részére az agrár-, strukturális és PHARE-program támogatását, a 8. fejezetben pedig további bővítési kereteket (agrár, igazgatási, strukturális műveletek céljára 2002– 2006-ig, szintén évenkénti keretekkel). A költségvetésben egyben meghatározzák a naptári évben vállalható kötelezettségek felső határát és a kifizetendő összegeket. Az EU költségvetése szerint a kiadási főösszegek emellett még a „kötelező és a nem kötelező” kiadások szerint is tagoltak. Kötelezőek: az agrárcélú kiadások, alkalmazotti nyugdíjak, más külső kiadások (például halászati egyezmények végrehajtásához és nemzetközi pénzügyi intézmények tőkéjéhez való hozzájárulás).[213] (A megkülönböztetés időközben megszűnt.)

Az Európai Unió költségvetésének egy részét igazgatási kiadásokra (bizottságok, bíróság, Parlament stb.) fordítják, de a legnagyobb kiadási tétel agrártámogatásokra használandó fel, továbbá agrár célú más kiadásokra (segélyek, beruházások). Fontos alap a költségvetésben az agrárberuházási alap mellett a Strukturális Alap (egy állam akkor részesül ebből, ha az egy főre jutó GDP alacsonyabb az EU-átlag 75 százalékánál). A Strukturális Alap részei: 1. az Európai Szociális Alap, 2. az Európai Orientációs és Garanciaalap Orientációs Részlege, 3. Európai Regionális Fejlesztési Alap, 4. Halászati Orientációs Eszközalap. A Kohéziós Alap közlekedési és környezetvédelmi beruházásokat finanszírozza. Az említett alapokból támogatást a tagállamok pályázat útján kaphatnak meghatározott célokra, de önrészesedéssel való hozzájárulásuk kötelező.[214] Nem tagállamok és fejlődő államok számára különböző segélyprogramokat finanszíroznak a költségvetésből, valamint energia-, ipar-, technológia- és kutatási kiadásokra tartalmaz tételeket a költségvetés.

A módosított Római Szerződés 199-209. cikke szerint az EU költségvetési jogának alapja a naptári költségvetési év, a költségvetési tervezés és megállapítás, a végrehajtás és a pénzügyi ellenőrzés.[215] Az Európai Unió költségvetésének elfogadása a többi döntéshozatali eljárástól eltérő módon zajlik. A költségvetési eljárást ezért lényegében egy különálló döntési procedúrának is lehet tekinteni, amely azonban szintén a három legfontosabb közösségi intézmény, a Bizottság, a Tanács és a Parlament együttműködésén keresztül valósul meg. A Bizottság ez esetben is előkészítő, míg a Tanács és a Parlament döntéshozó szerepet játszik. A Parlament – az együttműködési eljáráshoz hasonlóan – itt valódi társ-döntéshozóként lép fel, nélküle nem lehet elfogadni a közös költségvetést.

A költségvetési eljárás szigorú, időpontokhoz is kötött feltételek mellett folyik. A Bizottság minden évben – az Európai Tanács által több évre meghatározott költségvetési keretcsomagok sarokszámai alapján – előzetes költségvetési javaslatot készít. Az EU 2007-2013. közötti időszakra szóló kerettervének (financial pers- pective) sarokszámai a hétéves költségvetési keret alapjai. (A következő költségvetési periódus 2014-től 2020-ig tart.) Ebben meghatározzák a kötelezettségvállalási előirányzatok és a kiadások felső határát fejezeti bontásban. A finanszírozási kerettervet a Bizottság, a Tanács és a Parlament közötti intézményközi megállapodás rögzíti.[216]

A költségvetést a Bizottság legkésőbb szeptember 1-jéig beterjeszti a Tanácsnak. A Tanács minősített többséggel ennek alapján költségvetési tervezetet fogad el. A bizottsági javaslat módosításához elég a minősített többség is, amelyet a Tanács a Parlamenthez továbbít október 5-ig. A Parlament ezt vagy jóváhagyja első olvasatban (és ezzel a költségvetés elfogadottnak tekintendő, de ez az eset nem jellemző), vagy visszaküldi a Tanácsnak. Amennyiben a Parlament elfogadja a javaslatot, a határozat jogerős lesz. Ha nem fogadja el, új költségvetési eljárás indul. A költségvetés végrehajtásáért a Bizottság, végrehajtásának ellenőrzéséért a Számvevőszék felelős.[217]

Az EU-nak hatékony belső ellenőrzési szervezete és rendszere van. Ennek vezető felelős szerve: a XX. Pénzügyi Ellenőrzési Főigazgatóság. A külső ellenőrzés szerve az Európai Számvevőszék (Court of Auditors).[218] 1977-től ez ellenőrzi a költségvetés végrehajtását (Római Szerződés 188a-188c. cikke). Minden szerv, amely uniós pénzekhez jut, köteles adatokat és dokumentumokat rendelkezésére bocsátani, tehát közösségi és állami szervek is. Az EU minden döntéshozó szerve megtárgyalja az Európai Számvevőszék jelentését. Miután az EU-keretek felhasználása döntő többségben a tagállamokban történik, indokolt az állami számvevőszékekkel való együttműködés rendszerét és a vizsgálati módszereket is kialakítani.[219] A magyar központi ellenőrzési rendszer is alkalmazza ezeket a követelményeket.[220]

2012. január 30-án 25 tagállam által aláírt szerződés, az ún. fiskális paktum a fiskális unió irányába tett lépés. Az EU 25 tagállama által aláírt fiskális paktum a közös költségvetési szabályok alkalmazásáról és a költségvetési politikák összehangolásáról rendelkezik. Ez kiegészíti a monetáris uniót. A majdani pénzügyi unió tehát két talapzaton állna: a monetáris unión és az előre vetíthető fiskális unión.[221]

Az integrációs együttműködések további szakaszában kiépül az interintegrációs pénzügyi jog is. A tagok kötelezettséget vállalnak közös szabályok alkalmazására. Ilyen például az Európai Gazdasági Térség (EGT) szerződése – az EU és az EFTA között (1994) – vagy az EU és a Mercosur közötti várható szerződés (1995). Az Európai Gazdasági Térség nem vámunió, de a két integrációs intézménynek van költségvetési kapcsolata (lásd az EGT-megállapodás VIII. részét a finanszírozási mechanizmusról, vagy azt a tényt, hogy az EFTA-államok hozzájárulást fizetnek be az EU költségvetésébe).[222]

Az integrációs elméletek – természetesen elsősorban gazdasági célzattal – az egy kontinensen belüli integrációk együttműködését javasolják.



[199] Nagy 2010. 327-328.

[200] Az EU-ban a tágabban értelmezett pénzügyi jogon belül a közösségi pénzügyi politika és a szakjogtudomány két jogterületet különböztet meg: a fiskális és a monetáris jogot (fiscal and financial law). Az utóbbi keretében a bank- és értékpapírjog a fő területek, ezek az EU gazdasági jogának témái. Az adójog, költségvetési jog és több szerző szerint a valutajog is a fiskális kör tagjai. Az irodalomból a két jogterület elhatárolására lásd Hopt-Wymeersch 1994; Cartou 1972; Banking and financial law... 1996; a magyar irodalomból Földes 1998, 52-63.

[201] Marján–Hetényi 2005, III/2.

[202] 2007-ben 13 tagállam valutája az euró.

[203] Beveridge–Riley 1999.

[204] Mocsáry 2003, 12. és Mocsáry 2005.

[205] Ennek részleteire lásd a nemzetközi adójogról szóló IX. részt.

[206] Lásd Marján 2005, V. fejezet.

[207] Kroll 2005, V/4.

[208] Shackleton 1990, 24. skk.; Strasser 1991, 41. skk; Várnay-Papp 2001, 608-613.

[209] Gormley 1998, 361.

[210] Kroll 2005, V/2.

[211] Agenda 2000, 18. skk. Javasolják környezetvédelmi adó, fogyasztási adók, vállalati nyereségadó és személyi jövedelemadó meghatározott hányadának bevonását az EU-költségvetésbe.

[212] Kroll 2005, V/4b.

[213] Gormley 1998, 368. skk.; Nugent 1993, 317. skk.

[214] Horváth 2005, 619.

[215] Schweitzer-Hummer 1993, 190. skk.; Walder 1992, 323. skk.

[216] Iván 2006, 5. és Iván 2005, V/3.

[217] Horváth 2005.

[218] Nugent 1993, 222. skk.; Gormley 1998, 386. skk.; Schweitzer-Hummer 1993, 194-195.

[219] Gantner 1998.

[220] A 61/1999. (IV 21.) Korm. rendelet 4. §-a szerint a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal együttműködik az EU Ellenőrzési Főigazgatóságával.

[221] A fejezet kézirata lezárva 2012. január 31-én.

[222] Lásd a Külügyminisztérium közleményét a megállapodásról (Magyar Közlöny, 2004. 65.).