Ugrás a tartalomhoz

Pénzügyi jog II.

István, Simon (2012)

Osiris Kiadó

VI. Kormányközi organizációk költségvetési rendszere

VI. Kormányközi organizációk költségvetési rendszere

Ez a jogterület a nemzetközi közjog részének is tekinthető, de pénzügyi-köz- gazdasági-technikai részletei miatt, amelyben a pénzügyi kérdések dominálnak, a nemzetközi pénzügyi jog veszi át szerepét. A jogforrás itt is nemzetközi, a tartalom pedig pénzügyi. Az államok alkotmányjogi rendszerének mintájára minden organizáció létrehozza alapokmányát, továbbá pénzügyi szabályzatát, amely hasonló az államok államháztartási törvényeihez. A nemzetközi organizációk vezető testülete (közgyűlés) állapítja meg a költségvetést, hasonlóan az államok parlamentjének éves költségvetési törvényeihez. Ebben a hármas lépcsőben – főtípusként – épül fel a nemzetközi organizációk pénzügyi joga, ezen belül a költségvetés joga, amely nem tévesztendő össze a már tárgyalt nemzetközi költségvetési joggal.

A második világháború utáni időszakban igen sok organizáció jött létre – minden kontinensen, amelynek tagjai államok. Ezek a tagok költségvetési hozzájárulásaikból közös költségvetési alaprendszereket vagy különálló alapokat hoztak létre speciális célokra, például kulturális, egészségügyi finanszírozásra.[187] A legnagyobb ilyen szervezet az ENSZ, amelynek pénzügyi szabályrendszerét több organizáció mintául vette, ezt nevezik ENSZ típusú szabályozásnak.[188] A tagállamok érdeke az, hogy ezek az organizációk kellő anyagi alappal és jól ellenőrizhető rendben működjenek. Az organizációk fő bevételi forrása a tagállami hozzájárulás (kontribúció). Az állami költségvetésekben jelentős kiadási tételek ezek, amelyek fizetése tagsági pozíciójukkal függ össze.

1. Az ENSZ-típus elterjedtségére tekintettel a következőkben e szervezet pénzügyi működését ismertetjük.[189]

Az ENSZ Alapokmányának 17. cikke szerint: a Közgyűlés megvizsgálja és jóváhagyja a szervezet költségvetését. A szervezet költségeit a tagok a Közgyűlés által megállapított arányban viselik. A Közgyűlés megvizsgálja és jóváhagyja az 57. cikkben említett szakosított intézményekkel kötött pénzügyi és költségvetési megállapodásokat, és megvizsgálja az ilyen szakosított intézmények igazgatásának költségvetését is abból a célból, hogy az illető intézménynek ajánlásokat tehessen. A hivatkozott 57. cikk szerint: azokat a különböző szakosított intézményeket, amelyek kormányok közötti megállapodás útján jöttek létre és szabályzatuk értelmében gazdasági, szociális, kulturális, nevelésügyi és egészségügyi téren, valamint ezekkel kapcsolatos területeken jelentős nemzetközi feladatokat látnak el, a 63. cikk rendelkezéseinek megfelelően az Egyesült Nemzetekkel kapcsolatba kell hozni. Azokat az intézményeket, amelyek ily módon kapcsolatba kerülnek az Egyesült Nemzetekkel, a szakosított intézmény kifejezés jelöli meg. Ezek a szakosított szervek külön alappal rendelkeznek, amelyhez saját bevételeiken felül az ENSZ költségvetéséből is részesülhetnek támogatásban. Az alapokmány 18. cikke a költségvetési kiadásokat „fontos” kérdésnek minősíti, amelyekben a Közgyűlés határozatait a jelen lévő és szavazó tagok szavazatának kétharmados többségével hozza meg.[190]

Az ENSZ-nek két évre szóló költségvetése van, amely egy ötéves időszakot átfogó pénzügyi terven alapul (a jelenlegi: Budget Appropriation for the Biennium 2012-2013.). A Közgyűlés állapítja meg a költségvetést, amelynek tervezetét a Program és Koordinációs Bizottság és az Igazgatási és Költségvetési Kérdések Tanácsadó Bizottsága (ACABQ) készíti elő, de az 5. Közigazgatási és Költségvetési Bizottság ezt még tételről tételre módosíthatja, gyakorlatilag: csökkentheti. Az ENSZ-nek 2012-ben 193 tagállama van, a szakosított intézmények száma 19.

Az ENSZ központi költségvetése 14 részből áll, amelyből 10 a középtávú tervben szereplő programoké: nemzetközi fejlesztési együttműködés, emberi jogok, Nemzetközi Bíróság, beruházások, személyi kiadások, politikai együttműködés, regionális fejlesztés stb. A részeken belül 34 kiadási osztály szerepel, további bontásban még fejezetek és cikkek is, ezekben részletezik a kiadási tételeket, indokolással és magyarázatokkal alátámasztva. A költségvetési tervet a Közgyűlés rendes éves ülésszaka előtt legalább öt héttel a tagállamoknak is meg kell küldeni (képviselőik erről szavaznak a Közgyűlésen).

Az ENSZ 1950. évi pénzügyi szabályzatát 1977-ben és 1988-ban részben módosították, majd a Közgyűlés új pénzügyi szabályzatot alkotott, amely 2003-tól hatályos. Ezt egységes szerkezetben publikálták a végrehajtási rendelkezésekkel (Financial Regulations and Rules). A terjedelmes szabályzat szerint adminisztrálni kell a pénzügyi igazgatás működését, s ez tartalmazza a Nemzetközi Bíróság pénzügyi rendjét és a számvevőszéki eljárás szabályait is.

A szabályzat a főtitkár és az osztályok vezetőinek ad felhatalmazást pénzügyi műveletek végzésére (gazdálkodásra vegyes bevételekből, alapokból stb.), és rendelkezik az ellenőrzésről is. Külön pénzügyi szabályzatot alkotnak olyan tevékenységre, amelyet külön számláról vagy „önkéntes alapokból” finanszíroznak. Hasonlóan az egyes államokban alkalmazott gyakorlathoz, van lehetőség évközi pótköltségvetés Közgyűlés általi jóváhagyására. Az ENSZ főtitkárát ugyanolyan hagyományos szöveg (formula) szerint hatalmazzák fel a bevételek beszedésére és a kiadások teljesítésére, mint az államokban az appropriáció keretében. A költségvetési év 12 hónappal meghosszabbítható a függő elszámolások rendezéséig. A költségvetési „részek” között csak az ACABQ bizottság egyetértésével van keretátviteli lehetőség. A részeken belül a főtitkárnak van keretátcsoportosítási joga. Az ENSZ-nél igen szigorúak a pénzfelhasználási és dokumentációs szabályok, minden pénzügyi műveletet előzetesen ellenőriznek. Az ENSZ-nek több speciális pénzalapja van, ilyen például a General Fund (ebből folyósítják a kiadásokat), a Working Capital Fund, amelybe a tagállamok előleget fizetnek, és ebből fedezik a tagdíjhátralékok miatti hiányzó összegeket a költségvetéshez, továbbá a Peacekeeping Fund (békefenntartó „kék sisakos” egységeknek a finanszírozása). Az Adókiegyenlítési Alapba (Tax Equalization Fund) kell befizetni az ENSZ-alkalmazottaktól levont szupra- nacionális adót. A szabályzat 4.13. pontja alapján további alapok és számlák is létesíthetők (Trust Funds and Reserve and Special Account.) A Pension Fundból az alkalmazottak nyugdíját fizetik.

A nemzetközi szervezetek saját bevételek felett is rendelkeznek, például az ENSZ-nek van postahivatala, könyvkiadója, bevétele turizmusból stb. A saját bevételeken felüli részt az államok hozzájárulása biztosítja. Lényeges kérdés a tagállamok kötelező befizetési mértékeinek megállapítása, amely az államok irányába nemcsak a nemzeti jövedelem egy főre jutó összege alapján állapítandó meg, hanem figyelembe kell venni tízéves átlagban az árfolyamok változását, a külső államadósságot, a nemzeti jövedelmet, a lakosság számát és az árak kialakulását. A jelenlegi rendszer szerint a kontribúciót három évre előre állapítják meg. A kiadások 22 százalékát mindig az USA fedezi. A minimum 0,001 százalék, jelenleg 32 fejlődő államnak van ilyen mértékű kontribúciója. Magyarország kontribúciója jelenleg 0,291 százalék. 1956-ban még 0,46 százalék volt, amely csökkent, tekintettel arra, hogy nőtt a tagállamok száma. (Példák a további kontribúcióra: Franciaország 6,123 százalék, Egyesült Királyság 6,604 százalék, Kína 3,189 százalék, Oroszország 1,602 százalék, Olaszország 4,999 százalék, Németország 8,018 százalék.) A nem tagállamok (például Vatikán) kötelesek hozzájárulni bizonyos ENSZ- akciókhoz, emellett önkéntes befizetéseket is teljesíthetnek.

Az ENSZ-nek ún. „működési” költségvetése van, viszont több kormányközi szervezet „gazdasági-működési” költségvetés alapján is gazdálkodik, ha jövedelmet vállalkozásból szerez (például Euratom). Ezeket csatolt költségvetésnek nevezik.

A nemzetközi szervezetek költségvetési joga tágabban is értelmezhető. A nemzetközi pénzalapok létesítésére és működtetésére vonatkozó szabályzatok, szerződések, egyezmények ugyancsak költségvetési jogi tárgyúak: ezek pontos megjelölése: nemzetközi alapok költségvetési szabályai. A nemzetközi alapok abban különböznek a nemzetközi organizációk alapjaitól, hogy ezeknek nincsenek tagjai, de van közös intéző szervük, az államok pedig önkéntes elhatározás alapján támogatják ezeket az alapokat. Az államok (a nem ENSZ-tagállamok is) számos nemzetközi alapot segítenek rendszeres és rendkívüli hozzájárulásokkal, de természetesen csak azokat, amelyek céljával egyetértenek, és amelyek működése a nemzetközi pénzügyi jog alapelveivel összhangban van.

Az ENSZ és szakosított intézményeinek költségvetési rendszere és eljárása több kormányközi szervezet mintájául szolgál. Az OECD 1960. évi párizsi egyezménye 20. cikkének szövege szerint a Tanács által elfogadott pénzügyi szabályzat alapján a főtitkár minden évben jóváhagyásra a Tanács elé terjeszti az éves költségvetést, a számlákat és a Tanács által kért egyéb kiegészítő költségvetéseket. A szervezetnek a Tanács által egyeztetett általános költségeit a meghatározott skála szerint kell felosztani. Az egyéb költségeket a Tanács által meghatározott alapon kell fedezni. A tagok a GDP arányában fizetik tagdíjukat, amely nem lehet kevesebb, mint az adott állam GDP-jének 0,1 százaléka, de eseti hozzájárulásokat is kell fizetni (például a tagállamok érdekében végzett kutatások költségeire).

A légi közlekedés biztonságát szolgáló, nyolc állam által aláírt EUROCONTROL Egyezmény szerint a tagállamok hozzájárulásuk egy részét a GNI értékének arányában számítják ki. A GNI értéke az, amit az euróban közölt aktuális árak és az önköltség alapján kiszámítanak. A hozzájárulás másik részét az államok útvonal-berendezés költségalapja értékének arányában számítják ki.[191] Több nemzetközi organizáció más számítási módszerrel állapítja meg a kontribúciót. A Nemzetközi Vasútügyi Szervezet például a vasúti pályák hossza szerint. Az Egyetemes Postaegyesület 11 „osztályba” sorolja a tagokat, egy-egy osztályban abszolút összegben meghatározott svájci frankban kell a kontribúciót leróni.[192] Az Európa Tanács közös költségvetésű kiadásaihoz a hozzájárulást a tagállamok népességének száma szerint osztják fel.[193] Az IMF alapokmányának XXXI. cikke szerint a tagok az ügyviteli költségek fedezésére teljes részesedési jegyzésük 0,01 százalékát fizetik be. A Duna Bizottság költségvetésébe a tagállamok azonos összegű „tagdíjat” fizetnek be.[194]

A kormányközi szervezeteket létrehozó egyezmény (megállapodás) keretében vagy ezekhez csatolt „jegyzőkönyvben” hirdetik ki a pénzügyi (elszámolási) szabályokat. Külön pénzügyi szabályzatot az ENSZ-intézmények vezettek be. Mindegyikben rendezni kell a tagként később csatlakozó vagy e szervezetek működését (szolgáltatását, eljárását) igénybe vevő nem tagállamok pénzügyi kötelezettségeit. Ez a kormányközi költségvetési jogterület számos vonatkozásban mindenütt elfogadott szabályokat fog át, de számos kivételt is deklarál, ami miatt minden egyes intézmény költségvetési jogi specifikumait is meg kell ismerni. Lényegében azonos szabályozás csak az ENSZ és szakosított intézményei esetében érvényesül.

2. 1999-től a magyar állami költségvetés is kapcsolódik a jelenleg 28 tagállamból álló NATO pénzügyi rendszeréhez. Az Észak-atlanti Tanács négy évre szóló középtávú költségvetési terv alapján naptári évre állapítja meg a tanács három költségvetését: a polgári, a katonai és a biztonsági beruházási program előirányzatait. A tagállamok külügyminisztériumának, illetőleg a honvédelmi minisztériumok költségvetésében szerepelnek az állami hozzájárulás főösszegei.[195] A kontribúciót mindhárom költségvetési tagozatra speciális képlet alapján határozzák meg,[196] figyelembe véve a tagok fizetési képességét, érdekeltségüket és részvételi arányukat az egyes programokban. A NATO pénzügyi szabályzata 33 cikkből áll, ezt kiegészítik a főparancsnokságok és más szervek (testületek) költségvetési gazdálkodási és eljárási szabályai, amelyek 1982-től hatályosak.[197] A végrehajtásért a szabályzatban megjelölt szervek vezetői felelősek.



[187] Nagy 1965. A legfontosabb szervezetek pénzügyi jogát részleteiben tárgyalja Szawlowszki 1970.; Druker 1975.

[188] Financial regulations and rules.

[189] Stoessinger 1964.

[190] Nagy 1960.

[191] Lásd a 19/1993. (I. 29.) Korm. rendeletet az EUROCONTROL Egyezmény kihirdetéséről.

[192] 200/1998. (XII. 9.) Korm. rendelet.

[193] 1991. évi LXXI. törvény.

[194] 2000. évi CXIV törvény.

[195] A magyar állam 2012. évi költségvetési törvényében kiemelt NATO-tételek a XIII. fejezetben: hozzájárulás a NATO Biztonsági Beruházási Programjához,hozzájárulás a NATO költségvetéséhez.

[196] NATO 1998. A polgári költségvetésben a Titkárság, aközponti hivataliszervek ésa rendez

vények előirányzatai szerepelnek. 201. skk. A magyar költségvetésben a Külügyminisztérium fejezetében van a „Békepartnerség” hozzájárulási kerete (Magyar Közlöny, 2004. 94.). Lásd Nagy 2003, 277-286. A többi katonai szövetség pénzügyi rendszeréről lásd Nagy 1964, 6.

[197] Az 1982. évi Financial Regulation részei: I. Financial Regulation of the NATO, II. Rules and Pro- cedures in implementation of the NATO Financial Regulations for International Military Headquar- ters and Agencies, III. Rules and Procedures in implementation of the NATO Financial Regulations for the NATO International Staff.