Ugrás a tartalomhoz

Munkajog

Kiss György (2005)

Osiris Kiadó

III. fejezet– AZ ÁLLAMI BÉRPOLITIKA

III. fejezet– AZ ÁLLAMI BÉRPOLITIKA

55. § A bérpolitika alakulása a versenyszférában

517. Az állami munkaügyi politika talán legérzékenyebb területe a bérek makroszintű befolyásolása volt. Ennek tudható be, hogy a bérpolitika tekintetében voltak a legszélsőségesebb megoldások az állam teljes kivonulásától kezdve a legdurvább, közvetlen beavatkozásig. Az állami koncepciók változása és ennek megfelelően a legkülönbözőbb beavatkozási technikák működtetése mindig azért vált kiemelkedően fontossá, mert a munkabér, a szorosabb értelemben vett munka ellenértékén túl egyéb gazdasági és szociális tényezőket foglal magában, továbbá hatása lemérhető az árak alakulásán, sőt befolyásolja a társadalombiztosítás, az adórendszer és végeredményben a költségvetés egészének alakulását. Összességében a bérpolitikán keresztül nem kevesebb érhető el, mint a fogyasztás és a felhalmozás befolyásolásának egyik meglehetősen hatékony kontrollálása.

A szerződéses szabadság korszakában a munkajogviszony tartalmát egyedül a szerződés határozta meg, mert az állam tartózkodott minden olyan jellegű befolyástól, amely a felek közötti egyensúlyi helyzetet megalapozta volna. Ennek egyik látványos megnyilvánulása volt a bérek teljes liberalizációja, amely által a munka díjazásában történő szabad megállapodás a magánautonómia egyik szimbólumává vált. Jellemző, hogy amikor megjelennek az első védelmi jellegű állami intézkedések, ezek tartalma a munkabérben történő szabad megállapodás korlátozására nem terjedt ki.[1052] Ezen a helyzeten végeredményben nem sokat változtatott az állami beavatkozás erősödése sem. Azok a jogszabályok, amelyek a munkavállaló védelmének szolgálatára voltak hivatottak, nem érintették a bérmegállapodások szabadságát. Ebben a korszakban ugyanakkor mégis megfigyelhető egy minőségi változás, ugyanis a bérmegállapodások már nem az egyéni munkaszerződések tárgyát képezték, hanem elsődlegesen a tarifális megállapodások körébe tartoztak. Nem túlzás azt állítani, hogy ez a szemlélet – annak ellenére, hogy számos elemében finomodott – lényegében napjainkig nem változott.

A szociális jogállam a munkabérek makroszintű alakulásának kontrollálására több módszert is alkalmasnak tart,[1053] úgy azonban, hogy ezek közül manapság

egyik sem élvez kizárólagosságot. Az egyes megoldások, illetve intézmények egymással kombinálva jelennek meg, és egyik vagy másik előrenyomulása vagy éppen visszahúzódása politikai, illetve gazdaságpolitikai megfontolásoktól is függ. Ennek megfelelően korábban ismeretes volt a bérszabályozás egyes területein a konkrét – azonban közvetett – állami beavatkozás a jogi szabályozás által.[1054]

A másik – széles körben elterjedt megoldás – a kollektív szerződésekre bízza a bérekben történő megállapodást, amely egyaránt járhat előnyökkel és hátrányokkal, továbbá egyáltalán nem biztos, hogy tartósan mentesíti az államot a közvetett beavatkozás eszközétől. A tarifális megállapodás hatása ugyanis alapvetően attól függ, hogy a kollektív megállapodásoknak milyen rendszere alakult ki, milyen széles a kollektív szerződés személyi hatálya, mennyire általános a kollektív megállapodás kiterjesztésének intézménye. Ezeket viszont a munkavállalói érdekképviseleti szervezetek ereje határozza meg. Általában elmondható, hogy számos európai kontinentális jogrendben a kollektív szerződéses, azaz a tarifális megállapodásoknak a bérek alakulása tekintetében kiemelt jelentőségük van.[1055] Ez a folyamat nyomon követhető Nagy-Britanniában is, annak ellenére, hogy bizonyos időszakban a kollektív megállapodásoknak a bérek alakulására kifejtett hatása kisebb volt.[1056] A harmadik megoldási módszer annyiban hasonlít a tarifális megállapodás általi bérpolitikához, hogy a bérek kialakításának alapja szintén a megállapodás. Ez történhet kollektív megállapodáson kívüli informális megállapodás útján, valamint – amennyiben törvényi szabályozás létezik – a szakszervezetektől függetlenül működő egyéb munkavállalói érdek-képviseleti, illetve participációs szervezet által. Ez utóbbira példa a német üzemi alkotmányjog rendszere, amely meghatározott bérelemek tekintetében lehetővé teszi az üzemi tanács és a munkáltató megállapodását.[1057]

A polgári államok jelenlegi bérpolitikájáról összefoglalásképpen elmondható, hogy az állam beavatkozása legfeljebb közvetett eszközök igénybevételével valósul meg. Ennek egyik fontos intézménye az ún. legkisebb munkabér megállapítása. A minimálbér meghatározásának elterjedését jelentősen segítették a nemzetközi munkaügyi normák, így különösen az ILO egyezményei,[1058] valamint az Európai Szociális Charta. A minimális bérek meghatározására sem találunk egységes megoldást. Van ahol jogszabály rögzíti – a szociális partnerekkel történő konzultációt követően,[1059]

ismeretes olyan megoldás, ahol tripartit egyeztetés után kerül jogszabályi kihirde- tésre, azonban számos országban általános – de legalábbis meglehetősen kiterjedt – hatáskörrel kollektív szerződésben rögzítik. Ezzel összefüggésben lényeges a tisztességes bér klauzulája, amelynek lényege a kötelező legkisebb munkabér időszakonkénti felülvizsgálata, és a gazdasági mutatóknak megfelelő korrigálása annak érdekében, hogy a változások követésének elmaradásából senki tisztességtelen előnyhöz ne juthasson.

518. Ahhoz, hogy a jelenlegi hazai állami bérpolitika érthető legyen, indokolt röviden áttekinteni a szocialista gazdaság munkajogának felfogását és módszereit. A szocialista gazdaságirányítás minden időszakára általánosan jellemző volt az ún. kötött bérgazdálkodás. AII. világháborút követő pár esztendőt leszámítva, a szocialista gazdaság bérpolitikája a felek szempontjából mindig idegen meghatározottságú maradt, arra a munkaadói szervezeteknek, illetve a szakszervezeteknek semmilyen befolyásuk nem volt. A kötött bérrendszer egyértelműen az elosztás központi tervezését és szervezését szolgálta. A kötött bérrendszer közelebbről azt jelentette, hogy a munkabér mértékét kógens szabályok állapították meg, mivel minisztertanácsi rendelet határozta meg minden munkakörtípusra az irányadó bértarifát. Ez a megoldás nem volt tekintettel a vállalat jövedelmezőségére, egyetlen célja volt, hogy minden eszközzel megakadályozza a terven felüli bérnövekedést.

A korai hatvanas évek ebben a tekintetben csupán annyi változást hozott, hogy a munkabér alsó és felső határát rögzítette jogszabály, azonban a feleknek még e kereten belül sem volt gyakorlati lehetőségük a tényleges megállapodásra, mert szerződéses akaratukat számos egyéb rendelkezés is korlátozta. Ezek közül talán a legirracionálisabb az Mt. azon rendelkezése volt, amelynek értelmében a munkajogviszonyt létesítő munkavállaló munkabére nem lehet több – még a bértarifa között sem –, mint az azonos vagy a hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók átlagkeresete, illetve az Mt.V. azon szabálya, amely szerint minden egyes személyi alapbér megállapításához a szakszervezet egyetértése volt szükséges. Végeredményben ez a rendszer sem a munkáltatókat (vállalatokat), sem a munkavállalókat nem ösztönözte semmilyen – mennyiségi vagy minőségi – többlet teljesítésére. A termelési előirányzatok túlteljesítését előre meghatározott külön központi keretből honorálták. A kötött bérgazdálkodás magától értetődően együtt járt a kötött létszámgazdálkodással is. Végezetül kirívó volt a jogi szabályozás részletessége, mivel kormányrendeletek határozták meg a munkaminősítést, a besorolást, a havi és az órabéreket, a premizálható munkaköröket és a kitűzhető feladatokat, a munkanorma készítésének és módosításának szabályait, az alkalmazható bérrendszert és bérformát stb.[1060]

Ez a merev, kötött bérszabályozási rendszer valamelyest változott az 1960-as évek második felében bekövetkezett gazdasági és politikai reformok következményeképpen. Minőségi változásról ugyanakkor azért nem beszélhetünk, mert a kógens szabályozás alapjai lényegében fennmaradtak, nevezetesen az egyes bérkategóriák felső határa és az ezekhez kapcsolódó kiegészítő jogszabályok a felek akaratát meglehetősen korlátozták. A központi bérszabályozás ebben az időszakban alapvető gátja volt bármilyen gazdasági szerkezetváltásnak, ugyanis a jövedelmek teljes körű, országos nivellációja semmilyen ágazati vagy alágazati, illetve vállalati kiugrást nem tett lehetővé. Kétségtelen ugyanekkor, hogy a már nem az egyes vállalatokig lebontott tervelőirányzatok, a bizonyos mértékű nyereségérdekeltség bevezetése némi kapcsolatot teremtett a vállalat jövedelmezősége és a bérek növekedése között.

Ez a rendszer végül 1988-ban változik meg, és kerül bevezetésre az adórendszer, amely még közvetettebb módon, azonban meglehetős szigorral befolyásolja a bérek alakulását. Az adórendszer egyik fontos eleme volt a magánszemélyek személyi jövedelemadója, amelyet az 1987. évi VI. törvény vezetett be, továbbá a vállalkozási nyereségadó, amely az 1988. évi IX. törvény által lépett hatályba. Az ún. progresszív személyi jövedelemadó minden béremelést érintett, és ezáltal egyrészről visszatartotta a bérkiáramlást, másrészről kimutatható volt nivelláló hatása. Ugyanakkor a vállalati kereset-, illetve bérszabályozás ismerte az ún. kereseti adót, illetve a prohibitív jellegű bérnövekményadót. Ezek lényege abban foglalható össze, hogy a központilag megengedett bérnövekedésen felüli béremelés után irreálisan magas – ötszáz százalékos – adót kellett fizetni. Mindemellett a vállalkozói nyereségadóról szóló törvény a vállalat mérleg szerinti bérköltségének tárgyévi növekményét is az eredményt növelő tételként számolta el, amely ezáltal szintén adóköteles volt. Igaz, ez a modell 1989-1991 között meglehetősen rugalmasan, közvetlen adminisztratív szankciók nélkül és több mentességgel érvénye- sült,16 majd 1992-ben megtörtént az „áttörés": a Kormány az Érdekegyeztető Tanács 1991. évi megállapodását figyelembe véve „felfüggesztette" a központi bérszabályozást.

519. A jelenleg alkalmazott megállapodáson nyugvó bérpolitika alapfeltétele tehát a kötött, központi bérszabályozás felfüggesztése, illetve 1993-ban történő végleges megszüntetése volt. Az Érdekegyeztető Tanács 1991 októberében javaslatot fogadott el „az alapbérrendszer piacgazdasági követelményeknek megfelelő átalakítása a vállalati (vállalkozási) szférában" tárgyában. Ezzel egyidejűleg készült egy másik javaslat is, „a kollektív bértárgyalási rendszer kiépítése" címmel.

A megállapodásos bérpolitika lényege, gyakorlata és jogi szabályozottsága az alábbiakban foglalható össze. Az ÉT működése alatt az éves keresetnövekedésre a felek megállapodása alapján ajánlást bocsátott ki, amelynek célja az, hogy a keresetek a fogyasztói árindexnek többé-kevésbé megfelelően alakuljanak. Lényeges tehát, „hogy az Érdekegyeztető Tanács nem a vállalkozási szféra keresetnövekedéséről, hanem csupán az erre vonatkozó ajánlásokról állapodik meg, nem szavatolva, hogy az egyezség aláírói tagságuk – az ágazati és vállalati szakszervezetek, illetve a munkaadók – körében biztosítsák ezek betartását".[1061] Mivel az ajánlás alapja a felek megállapodása – ennél nem kevesebb, de nem is több –, előfordult, hogy a gazdálkodó szervezetek egy jelentős része túllépte az ajánlásban foglalt mértéket, amely természetesen megkérdőjelezte e megoldás hatékonyságát, illetve burkolt regulatív szerepét is. Ezzel összefüggésben az elemzések rámutatnak, hogy a vállalkozási szféra bérmegállapodásának különösebb garanciái nincsenek. Többen utalnak arra is, hogy ez magától értetődően összefüggésben állt az ÉT-ben helyet foglaló szervezetek mandátumával, érdekeivel, illetve azokkal a belső szervezeti megfontolásokkal, amelyeknek birtokában az egyes érdek-képviseleti szervezetek az egyezséget megkötötték.[1062] A munkaadói és a munkavállalói érdekek közé napjainkban még szükségszerűen beékelődő kormányzati érdek – az 1995. év kivételével – még minden esztendőben tető alá hozta a megállapodást, azonban ezzel még nem oldotta meg a megállapodások betarthatóságának problémáját. Ez végeredményben azért kiemelkedően fontos, mert a bérnövekedés befolyásolhatja a társadalombiztosítás, az adó, továbbá a munkabéreket érintő egyéb terhek alakulásának mértékét.

Teljes egészében helytálló az a megállapítás, hogy „az ÉT bértárgyalásainak kialakult és megszűnéséig követett koreográfiája sajnálatos módon ugyancsak a Kormány előtérbe helyezéséhez járult hozzá".[1063] Álláspontom szerint ez a néha kényszerű hatalmi előrenyomulás[1064] az idők folyamán csak abban az esetben áll vissza a normális, „középutas" szintre, ha az ÉT bérmegállapodásai a kollektív szerződések kötelező erejével rendelkeznek. Ez a megállapítás vonatkozik az ÉT-t felváltó OMT-re is. Az éves bérnövekedési ajánlásokhoz képest – legalábbis de iure – jóval tisztább volt az ÉT másik jelentős funkciójának a gyakorlata, a megállapodás hatása és szabályozottsága. Az Mt. 144. § (4) bekezdésének megfelelően a munkavállalót megillető kötelező legkisebb munkabért az Érdekegyeztető Tanács egyetértésével a Kormány állapította meg. Amennyiben az ÉT-ben megszületett a megállapodás, a kihirdetett jogszabály – jelesül kormányrendelet – mindenkire kötelező. A tárgyalások eredménytelensége természetesen azzal a következménnyel járna, hogy az előző évben megállapított kötelező legkisebb munkabér marad hatályban.

56. § A bérpolitika alakulása a költségvetési szférában

520. A költségvetési szférát illetően az állami bérpolitika módszereit külön kell vizsgálni a közalkalmazotti és a köztisztviselői területen. Ennek alapvető oka az, hogy míg a közalkalmazotti bértábla az ún. garantált díjazást tartalmazza, addig a köztisztviselők illetményrendszere kötött.

A Kjt. szerint a közalkalmazottak előmeneteli és illetményrendszerét a közalkalmazott által betöltött munkakörhöz szükséges iskolai végzettség, illetve az állam által elismert szakképesítés stb., valamint a közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő determinálja. A közalkalmazotti bértábla ennek megfelelően fizetési osztályokra, az egyes fizetési osztályok pedig fizetési fokozatokra tagozódnak. A Kjt. 66. § (1) bekezdése szerint a fizetési osztályok első fizetési fokozatához tartozó illetmény garantált összegét, valamint a növekvő számú fizetési fokozathoz tartozó – az első fizetési fokozatra épülő – legkisebb szorzószámokat a törvény határozza meg. Ebből adódóan természetesen lehetőség van országos szintű, ágazati, illetve önkormányzati, de akár intézményi szintű megállapodásra, amelynek következményeképpen a garantált illetménynél magasabb emelkedés következhet be. Egy ilyen jellegű megállapodásnak azonban számos nehézséget kell leküzdenie. A költségvetés keretében működő intézményeket ugyanis mindenekelőtt az differenciálja, hogy egy részük a Kormány, illetve az egyes tárcák fenntartása, illetve finanszírozása alá tartoznak, nagyobb részük önkormányzati költségvetésből működik, míg harmadik csoportjuk finanszírozását az Országos Egészségbiztosítási Pénztár végzi.[1065] Lényeges azonban, hogy a konkrét finanszírozási eltérések ellenére a rendszer meghatározó eleme a központi költségvetés, amely közvetetten kihat a többi – nem a központi költségvetés keretében működő- intézmény helyzetére is. Az egyeztetésben részt vevő szervezetek érdekei ebből következően bármennyire is eltérőek adott esetben, abban közel állnak egymáshoz, hogy a tárgyalásokon a központi költségvetéstől – azaz a Kormánytól – várnak finanszírozási garanciákat.[1066]

E feszültség mellett napjainkban a közalkalmazotti érdekegyeztetésnek szembe kell néznie egy olyan problémával, amely a jelenlegi közszféra szabályozási struktúrájának egészére is hatással lehet. Egyre jobban felerősödtek ugyanis azok a törekvések, amelyek a jelenleg még formálisan egységes közalkalmazotti bértábla megszüntetésére irányulnak, és külön egészségügyi, közoktatási, felsőoktatási stb. bérszabályozás kialakítását preferálják. A jelenlegi konstrukcióban – az ágazati érdekegyeztetés minden pozitívuma mellett – ez az elképzelés alapvető érdekellentéteket hoz felszínre. A közalkalmazotti szféra szabályozásának anomáliái – különös tekintettel a fenntartói és a munkáltatói minőség szétválasztására – éreztetik hatásukat az amúgy is szűk korlátok között mozgó közalkalmazotti érdekegyeztetés, illetve bérpolitika struktúráján és mechanizmusán. Ennek ellenére vagy éppen ezért kiemelkedő eredménynek tekinthetők a különböző rövid, illetve középtávú megállapodások, amelyek alapvető célként jelölik meg a keresetek szinten tartását, illetve későbbi mérsékelt emelését, végezetül a versenyszféra és a közalkalmazotti bérek közötti különbségek csökkentését.[1067]

A közalkalmazotti bérrendszer külön sajátosságát jelenti az ún. illetménykiegészítés. A Kjt. 67. § (1) bekezdése értelmében a közalkalmazott a fizetési fokozata alapján járó illetményén felül illetménykiegészítésben részesülhet. A (2) bekezdés szerint kollektív szerződés határozza meg, hogy a munkáltató a gazdálkodás eredményének mely hányadát és milyen feltételek szerint fordítja illetménykiegészítésre. A (3) bekezdés rögzíti, hogy amennyiben a munkáltató az elért teljesítményétől függően térítésben részesül, annak meghatározott hányadát illetménykiegészítésre fordíthatja jogszabályban, illetve ennek hiányában kollektív szerződésben foglaltak szerint. Ebben az esetben a közalkalmazottal külön megállapodásban kell rögzíteni a részére járó illetménykiegészítés feltételeit és mértékét. Ezzel a szabályozással kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy az illetménykiegészítést a közalkalmazottak jó része bérként, illetve illetményként kezeli, holott ez a kiegészítés nyilvánvalóan csak egy adott költségvetési évre hatályos. A szabályozás veszélye abban áll, hogy a közalkalmazotti szféra egyes területein az illetménykiegészítés az összjövedelemnek jelentős hányadát teszi ki, adott esetben 25-30 százalékát. Abban az esetben, ha az illetménykiegészítés megszűnik, a közalkalmazott jövedelme így akár jelentősen is lecsökkenhet.

521. A köztisztviselői szférában – tekintettel a terület sajátosságára – az előzőektől eltérő állami bérpolitika érvényesül. Annak ellenére, hogy a Ktv. 1997-ben jelentős módosításon ment keresztül, a rendszer lényege nem változott, legfeljebb helyi, illetve intézményi szinten van lehetőség bizonyos mértékű elmozdulásra. A Ktv. 42. § (1) bekezdése szerint az illetmény a törvény szerint megállapított alapilletményből, valamint – szintén a törvényben meghatározott feltételek esetén – illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll. Az alapilletmény meghatározásához szükséges illetményalapot – amelynek meghatározott szorzói adják meg az alapilletményt – a költségvetési törvény határozza meg a közszolgálati érdekegyeztetés keretében kialakított állásfoglalás figyelembevételével úgy, hogy az nem lehet kevesebb, mint az előző évi illetményalap. Az önkormányzat képviselő-testülete az illetményalapot évente rendeletben köteles – a helyi érdekegyeztetés keretében kialakított állásfoglalás, valamint az államigazgatásban érvényes illetményalap figyelembevételével – megállapítani úgy, hogy az legfeljebb 10 százalékponttal lehet alacsonyabb az államigazgatásban érvényes, központilag megállapított illetményalap mértékénél, azonban nem lehet kisebb a helyi önkormányzat képvi- selő-testülete által megállapított előző évi illetményalapnál. Intézményi szinten

pedig 20-40 százalékos emelésre van lehetőség, amelyről az intézmény vezetője át nem ruházható hatáskörében dönt.

A Ktv. alapján is lehetőség van az alapilletményen túl illetménypótlék, illetve illetménykiegészítés folyósítására. Jellemző azonban, hogy a Ktv. illetménykiegészítése teljesen mást jelent, mint a Kjt. hasonló intézménye. A Ktv. illetménykiegészítése végeredményben egy sajátos pótlék, amely intézményi és végzettségi differenciálás alapján az alapilletmény meghatározott százalékában folyósítandó.



[1052] Lásd az angol jogi szabályozás fejlődését 1833-1900 között. Hepple-Fredman 1986,39-41.

[1053] Nagy 1994, 69-76.

[1054] Hepple 1984.

[1055] Németországban MünchArbR/Hanau 1993, § 60. RdNr. 27-54.; Gaul 1980; Hagemaier- Kempen-Zachert-Zilius 1990; Ausztriában Floretta-Spielbücher-Strasser 1990; Franciaországban Javillier 1986.

[1056] Hepple 1984,196.

[1057] MünchArbR/Hanau 1993, § 60. RdNr. 55-80.

[1058] Lásd az 1928-ban elfogadott egyezményt, amely a minimálbér megállapítására vonatkozó eljárásról szól (Convention Concerning the Creation of Minimum Wage-Fixing Machinery); az 1951-ben elfogadott egyezményt a mezőgazdaságban megállapítandó minimálbérről (Minimum Wage Fixing Machinery [Agriculture] Convention); az 1971-ben elfogadott egyezményt a minimális bérek rögzítéséről (Minimum Wage Fixing Convention).

[1059] Például Franciaországban lásd Javillier 1986,162-166. Megjegyzendő, hogy az utóbbi időben a bérszabályozástól meglehetősen tartózkodó Nagy-Britanniában is törvény határozza meg a kötelező legkisebb munkabért. A National Minimum Wages Act 1998-ban lépett hatályba. Ez a törvény egy meglehetősen ellentmondásos és sokáig kizárólag a common law uralma alatt álló terület szabályozására nyújtott a korábbihoz képest más alternatívát.

[1060] Popper 1995, 2.

[1061] Héthy 1998,42.

[1062] Héthy 1998,42.

[1063] Héthy 1998,45.

[1064] Jól tükrözi a tényleges helyzetet az Mt. 17. § (2) bekezdésének megfogalmazása: „a Kormány az Érdekegyeztető Tanácsban bértárgyalásokat kezdeményez".

[1065] Héthy 1998,46.

[1066] Héthy 1998,47.

[1067] Lásd „Hároméves megállapodás a közalkalmazotti szférában." I/2. pont.