Ugrás a tartalomhoz

Munkajog

Kiss György (2005)

Osiris Kiadó

5. fejezet - IV. rész –AZ ÁLLAMI MUNKAÜGYI POLITIKA

5. fejezet - IV. rész –AZ ÁLLAMI MUNKAÜGYI POLITIKA

I. fejezet – AZ ÁLLAMI MUNKAÜGYI POLITIKA ÁLTALÁNOS MEGKÖZELÍTÉSE

53. § Az állami munkaügyi politika lényege, területei és átalakulása

500. A szociális jogállamban a munkajog nem egyszerűen az egyéni munkavállaló ún. „védelmi joga", hanem része a társadalom egészét átható szociális rendnek.[998] Ez a szociális rend – éppen a magánautonómia maradéktalan érvényesülése érdekében – a szociális partnerek jogügyleti akaratszabadsága elé bizonyos korlátokat állít. A felek mozgásterének viszonylagos szűkülése azonban korántsem jelenti azt, hogy valamiféle visszatérés lenne a státusjog irányába, sőt a státusviszonyok tagadásának egyenesen szimptómája az állami beavatkozás viszonylagos erősödése. A szociális jogállam beavatkozási politikája döntően közvetett eszközök által valósul meg, amelynek egyik meghatározó területe az érdekegyeztetés. Az érdekegyeztetés alapgondolata azáltal fogalmazható meg, hogy az állami hatalom nemcsak ellenpontja a különféle – adott esetben egymással ellenétes érdekeket képviselő – koalícióknak, hanem jól felfogott politikai, gazdasági megfontolásokat szem előtt tartva szövetségese is.[999] Ez egyben azt is jelenti, hogy a koalíciók autonómiája megmarad, hiszen a kollektív autonómia sem más, mint a szerződés elvének kifejezésre jutása a státusjoggal szemben.

A szociális jogállam beavatkozásának alapvető rendeltetése a társadalom egyensúlyi állapotának fenntartása közvetett cselekvési eszközök alkalmazásával. Ez bonyolult és többszintű kooperációt feltételez. Az együttműködés egyik formája a munkaszervezetek szintjén valósul meg, azonban lényegesen nagyobb hatása van az ágazati, ágazatközi, szakmai, területi vagy éppen országos szintű együttműködésnek. Az ilyen szintű együttműködés sajátossága általában abban rejlik, hogy a munkaadói és a munkavállalói szövetségek tartós kooperációját feltételezi, amely nem egy esetben akár közvetlen befolyást gyakorolhat az adott ország jogalkotására is.

501. A szociális állam közvetett beavatkozása különösen jól nyomon követhető a munkakapcsolatok alakításában. A beavatkozás, azaz az állami munkaügyi politika területei szerves összefüggésben állnak a szociális jogállam alapvető elveivel. Az indivi-

duális alapjogok közül a foglalkozás és a munkahely szabad megválasztásának joga, illetve a munkavállalás és a munkahelyhez jutás védelme a foglalkoztatás minél magasabb szintjének elérését jelenti, azaz közelítést a teljes foglalkoztatáshoz. Ennek megfelelően az állami munkaügyi politikának kiemelkedő területe a foglalkoztatáspolitika.

A szociális jogállam másik jellemző alapjoga a munkának megfelelő, igazságos munkabérhez való jog. Ugyanakkor ezen a területen tekintettel kell lenni az állami beavatkozás során rendkívül kényes egyensúly megtartására. Általános – magánjogi alapozású – tétel a munkabér megállapodás alapján történő rögzítése. Másképpen fogalmazva, talán a munkabér meghatározásának gyökerei a legmélyebbek a magánautonómia elméletében és gyakorlati megvalósulásában. Egyértelmű viszont az is, hogy az egyéni munkajogviszony szintjén kialkudott munkabérek nem mindig tükrözik a realitásokat, amely összefügg a felek eltérő hatalmi pozíciójával. A munkabér azonban nemcsak gazdasági – érték-ellenérték – relációkat, hanem szociális elemeket is magában foglal,[1000] s különösen ez utóbbi biztosítása érdekében szükséges az állam közvetett, befolyásoló jelenléte. Ezért a magánautonómia elvének tiszteletben tartása mellett, szinte valamennyi európai állam jogalkotásában több-kevesebb intenzitással jelen vannak a munkabérre vonatkozó garanciális, védelmi jellegű jogszabályok. Az állam bérpolitikájának a bérek alakulására gyakorolt hatásán túl jelentősége van az árak megállapítására, de befolyásolhatják az adózás elveit és rendszerét, valamint a társadalombiztosítás struktúráját.[1001]

A munkatevékenység szabályozása több jogviszonyban is kifejezésre juthat, a munkajogviszony azonban olyan elemeket tartalmaz, amelyek más munkavégzésre irányuló jogviszonyok tartalmából hiányoznak. Ennél talán még lényegesebb, hogy a munkajogviszony ún. mellőzhetetlen tartalmi elemei olyan védelmi rendszert alkotnak, amely szintén nem kapcsolódik egyéb, munkavégzést szabályozó jogviszonyokhoz. S végezetül az sem mellékes, hogy a munkajogviszony társadalombiztosítási jogi, adójogi vonzatai eltérőek az említett jogviszonyokétól. Mindezekből következően az állam mindenütt igyekszik betartatni a foglalkoztatásra vonatkozó szabályokat, és ezért alakította ki a munkaügyi ellenőrzés intéz- ményét.[1002]

Az állami munkaügyi politika vázolt főbb területei nem egymástól elszigetelten fejtik ki hatásukat, hanem egymással szoros kölcsönhatásban állnak. Így például a foglalkoztatottság mutatóinak alakulása adott esetben szinte áttételek nélkül hat a bérek mozgására. A foglalkoztatás költségei pedig hatással vannak a felek jogkövető vagy éppen ellenszegülő magatartására, amely a munkaügyi ellenőrzés hangsúlyainak eltolódásával járhat. A kölcsönhatásokat elemezve az állam feladata ebben a tekintetben is az egyensúly fenntartásában jelölhető meg.

A fentiekben jeleztem, hogy a szociális jogállam egyik alapvető törekvése az állampolgárok foglalkoztatási szintjének emelése, illetve állandó magas szinten tartása. Ez közelebbről azt jelenti, hogy a szociális rend egyik lényegi sajátosságának kell lennie, hogy minden munkaképes állampolgár számára lehetővé tegye a munkavégzést, azaz munkajogviszony létesítésének a lehetőségét.[1003] Ezáltal – közvetett eszközökkel – befolyásolja a munkaerőpiac kínálatát, amely hatással van a keresletre, és ezen keresztül a munkabérek alakulására. A munkaügyi ellenőrzést illetően elmondható, hogy ez a terület általában szigorúan hatósági jellegű, tekintettel a már említett védelmi szempontokra, valamint a munkajogviszonyhoz kapcsolódó közterhek befizetésére.

502. Az állami munkaügyi politika a II. világháborút követően alapvető változáson ment keresztül. A koalíciós szabadság feltétel nélküli elismerése magával hozta az országos méretű munkaadói és munkavállalói koalíciók kialakulását, amely óhatatlanul együtt járt e koalíciók politikai befolyásolásának erősödésével. Az 1950-es évek közepétől nyilvánvalóvá vált, hogy meghatározott kérdésekben a munkaadók és a munkavállalók érdek-képviseleti szervezetei nélkül nem lehet felelős politikai döntést hozni. Megfigyelhető továbbá, hogy e szervezetek egyes országokban intenzív kapcsolatot alakítottak ki a legfőbb döntéshozó szervvel, a parlamenttel. Volt olyan ország, ahol jóval később, a korábbi monolitikus politikai rendszer által kiváltott gazdasági válság elmélyülő hatása miatt a politikai rendszerváltás hívta életre a társadalmi együttélés szinte valamennyi területére kiterjedő társadalmi-gazdasági-politikai megállapodást.[1004]

A nyugat-európai kormányoknak e szerveződéseknek a döntéshozatali mechanizmusba történő bevonását illetően alapvetően két választási lehetősége maradt. Az egyik az ún. bipartit, azaz kétoldalú érdekegyeztetési modell kialakítása, amelynek jellemzője, hogy a legjelentősebb munkaadói és a munkavállalói szervezetek delegáltjaiból álló testület mintegy tanácsadói, konzultatív feladatokat ellátva működik a kormány mellett, azonban nem egy esetben kezdeményezésekkel is élhet a kormány felé meghatározott területeket illetően.[1005] Általában megfigyelhető, hogy a különféle testületeknek biztosított konzultációs, tanácsadási jogkör korántsem lebecsülendő, hatása elsősorban nem jogi, hanem politikai következményeiben mérhető le.

A másik megoldás az ún. tripartit, azaz háromoldalú döntéshozatali mechanizmus, amely elsősorban az 1980-as évek végén a szocialista politikai-gazdasági rendszerből kilépő közép-európai államok fejlődési irányát jellemezte és jellemzi napjainkban is.[1006] Kérdés, hogy milyen okokra vezethető vissza a tripartit érdekegyeztetési rendszer kialakulása ezekben az országokban, így Magyarországon, az akkori Csehszlovákiában, Bulgáriában és – többéves bipartit tárgyalásos rendszert követően 1993-tól – Lengyelországban.[1007] Több szerző álláspontja szerint az okok rendkívül összetettek, megtalálhatók köztük a gazdasági stabilitás minél szélesebb konszenzussal történő biztosítása, a korábbi érdekvédelmi-politikai elit felemás felváltása, illetve megőrzése a hatalmi tényezők sorában, de talán az egyik leglényegesebb tényező valamennyi szereplő számára legitimitásuk és támogatottságuk megerősítése, illetve demonstrálása.[1008] Hangsúlyozandó továbbá, hogy a politikai-gazdasági átalakulás folyamatában nyilvánvalóan senkinek nem fűződött érdeke a konfrontációhoz, és ebből adódóan jelentős szerepet játszott az ún. „társadalmi konszenzus" ideája. Ez egyben azt is jelentette, hogy a rendszerváltás utáni kormányok több-kevesebb intenzitással autoritásuk egy részét „megosztották" a munkaadói-munkavállalói érdek-képviseleti szerveződések által is kialakított grémiummal, másképpen fogalmazva, bizonyos önmérsékletnek lehetünk tanúi. Az alábbiakban betekintést nyújtunk néhány ország bipartit, illetve tripartit érdekegyeztető rendszerének felépítésébe és működésébe.

503. Hollandiában közvetlenül a II. világháború után -1945. május 17-én – alakult meg az ún. Munka Alapítvány (Stiching van de Arbeid), amely a reprezentatív munkaadói és munkavállalói szervezetek delegáltjaiból áll. Az alapítvány eredeti rendeltetése a munkaadók és a munkavállalók szervezetei közötti konzultáció feltételeinek biztosítása, a konfliktusok elsimítása, valamint a gazdasági és szociális megállapodáson alapuló szabályok kialakításának előmozdítása, illetve javaslatok kidolgozása volt a jogalkotás számára.[1009] A későbbiekben a testületnek meghatározó szerepe lett a bérpolitika kialakításában.[1010] Eltekintve a bérpolitika meghatározásában játszott szerepétől, az alapítvány már a kezdetektől fogva a kormány tanácsadó testületeként működött. Ez a funkciója azonban veszélybe került a Szociális-Gazdasági Tanács megalakulásával. A tanács ugyanis a kormány „hivatalos" tanácsadó testülete valamennyi szociális-gazdasági kérdésben, a Tanács azonban független a kormánytól. A testület tripartit felépítésű, benne 15-15 reprezentatív munkaadói és munkavállalói delegált, továbbá 15 független szakértő vesz részt. A tanács rendszerint havonta ülésezik, az egyes ülések között állandó bizottságok tevékenykednek. A független szakértőket a Korona nevezi ki, tekintettel a politikai hatalmi egyensúly fenntartására. Tagjai általában egyetemi tanárok, két tag azonban hivatalból kerül a tanácsba: a Központi Bank, valamint Központi Tervhivatal elnökei.[1011] A tanács ülései nyilvánosak. A testületet életre hívó törvény[1012] szándéka értelmében az érintett minisztereknek a tárcájukhoz tartozó valamennyi lényeges döntés meghozatala előtt kötelessége kikérnie a tanács véleményét.

Belgiumban a Conseil National du Travail intézményét 1952 májusában hozták létre,[1013] és három összetevőből áll: a döntéshozó testület maga a tanács, ezen kívül működik egy végrehajtó bizottság és titkárság. A tanács elnökből, négy elnökhelyettesből, továbbá a leginkább reprezentatív munkaadói és munkavállalói szervezetek 12-12 delegáltjából áll. Az elnök független mindkét fél szervezeteitől. A tanács hatáskörét eredetileg csupán a jogalkotás és a kormány részére történő tanácsadásban lehetett meghatározni, azonban ez a tanácsadás, illetve véleményezés tartalmában jóval súlyosabb kötöttséget jelentett a kormány számára, mint ahogyan e fogalmak jelentéséből ez következne. A gyakorlat azt mutatja, hogy a kormány meglehetősen nehéz helyzetbe kerül, amennyiben olyan javaslatot terjeszt a parlament elé, amely nem találkozik a tanács egyetértő állásfoglalásával.[1014] A tanács hatásköre a paritásos bizottságokról és a kollektív szerződésekről szóló 1968. december 5-én kibocsátott törvény által lényegesen bővült, többek között azért is, mert felhatalmazást kapott kollektív megállapodások megkötésére. Jellemző e funkció fontosságára és hatékonyságára, hogy a tanács 1970-től közel 50 kollektív szerződést kötött meg.[1015]

A társadalmi-gazdasági megállapodások sorában kiemelkedő jelentőségű a már említett spanyol Moncloa-megállapodás, amely valójában a gazdaság és a társadalmi együttélés szinte valamennyi területét átfogta. 1977-ben Spanyolországban tulajdonképpen a gazdaság szanálásának programját hirdették meg. Ennek legfontosabb elvei között szerepelt többek között a költségek, illetve a terhek méltányos és arányos elosztása, a foglalkoztatási helyzet javítása, különös tekintettel a munkanélküli ellátórendszerre, a társadalombiztosítás megszilárdítása, s nem utolsósorban a munkaügyi kapcsolatok korábbi rendszerének átalakítása, a szakszervezeti tevékenység fejlesztése és a munkajog rendszerének újratárgyalása. A megállapodás részletesen foglalkozott a jövedelempolitikával, és rögzítették, hogy a megállapodásban kialakított jövedelememelkedési ütemet megszegő vállalkozásoktól megvonnak minden addigi hitel és egyéb pénzügyi kedvezményt. Amennyiben a magasabb bérnövekedés a szakszervezet nyomásának eredménye, lehetővé teszik a létszámcsökkentést a munkaadó számára. Számos részmegállapodás született a különféle munkaerő-piaci kedvezmények odaítélésére, különösen a munkanélküliek, fiatalok, illetve pályakezdők alkalmazása esetén.

A megállapodások sorában témánkat illetően kiemelkedő jelentősége van a kollektív egyezkedésekről (1979) szóló ún. alapegyezménynek, valamint a különböző „szövetségközi" egyezményeknek. Ez utóbbiak közül a legjelentősebb az 1980-ban aláírt keretegyezmény az Általános Spanyol Munkásszövetség és a Vállalkozói Szervezetek Spanyol Szövetsége között. Ez a megállapodás átfogja az individuális munkajogviszony, valamint a kollektív munkaügyi kapcsolatok egész rendszerét.

504. A közép-európai volt szocialista államokban kialakult tripartit érdekegyeztetési rendszerek elsősorban a gazdasági-politikai átalakulás nyomán fellépő krízishelyzet szorításában, néhol az átfogó társadalmi megállapodás igényével alakultak ki, és mint ilyenek általában nem tekinthetők általánosnak a piacgazdaságok működé- sében.[1016] Több elemző arra mutatott rá, hogy a cseh, lengyel, bolgár modellek az átfogó konszenzus és a teljes konfrontáció, illetve szakítás között ingadoztak, amely mutatja e modellek viszonylagos törékenységét. Általános tétel továbbá, hogy a tripartit testületekben megszületett megállapodások ab ovo jogilag nem kötelezőek, azaz nem tekinthetők jogi normának. Mivel a tripartit grémiumoknak a kormány és – magától értetődően nem a legfőbb törvényhozó szerv – a tagja, a kormány „kötelessége", hogy a megszületett megállapodást a parlament elé vigye, és a megállapodás immár mint jogi norma érvényesülhessen. Ennek sikere attól függő, hogy a kormány milyen többségre képes támaszkodni a törvényhozásban. Mindenesetre elmondható, hogy a tripartit szervezetek jogállásának szabályozatlansága és ebből következően helyzetének tisztázatlansága, bizonyos esetekben feszültségek forrásává válhat a politikai-gazdasági döntésmechanizmusban, amelyre valamennyi közép-európai ország rendszerváltozás utáni eddigi történetében már volt példa.



[998] Neumann 1951, 3.

[999] Rehbinder 1968, 156.

[1000] Rivero-Savatier 1986, 75.

[1001] Nagy 1994,40.

[1002] A munkaügyi ellenőrzés egyik tradicionális területe a munkavédelem. Jelen tankönyvben a munkabiztonság/munkavédelem témakörét - főként annak viszonylagos önállósága miatt - nem tárgyaljuk.

[1003] Román 1989, 68-70.

[1004] Jó példa erre Spanyolország, ahol 1977. október 27-én írták alá az ún. Moncloa-megálla- podást.

[1005] Ez utóbbi hatáskörre példa a belga Conseil National du Travail intézményének tevékenysége.

[1006] Héthy 1992; 1993; Jones 1993.

[1007] Héthy 1992, 3.

[1008] Héthy 1992,5.

[1009] Rood 1993,17.

[1010] Windmüller 1969.

[1011] Rood 1991,18.

[1012] Ez az ún. Industrial Organisation Act (az ipari szervezetekről szóló törvény) volt.

[1013] Az érdekegyeztetés rendszerének Belgiumban meglehetősen régi hagyománya van. Már 1892-ben megalakult a Legfelsőbb Munkaügyi Tanács, amely tripartit testületként működött. Tevékenysége gyakorlatilag meghatározó volt a két világháború között is. Blanpain 1991, 223.

[1014] Blanpain 1991,224.

[1015] Blanpain 1991,225.

[1016] Héthy 1992,11.