Ugrás a tartalomhoz

Magyar alkotmánytörténet

Mezey Barna (2003)

Osiris Kiadó

4. A HABSBURGOK ABSZOLÚT MONARCHIÁJA

4. A HABSBURGOK ABSZOLÚT MONARCHIÁJA

A harmadik feudális állammodellnek, az abszolút monarchiának a magyar államtörténetre gyakorolt hatására vonatkozóan csaknem általános álláspont az alkotmánytörténészek között, hogy ugyan a király részéről állandó törekvést látunk a rendi-képviseleti monarchia abszolút monarchiává változtatására, „a rendeknek sikerült (legalább formálisan) mindvégig fenntartani a rendi-képviseleti monarchiát” (Csizmadia Andor). Sarkosabban fogalmazva: Magyarország állam- és kormányformája mindvégig rendi-képviseleti monarchia maradt, amely azonban tartalmi oldalon bizonyos fokú sérelmet szenvedett a Habsburgok abszolutisztikus kísérleteinek eredményeképpen. Az abszolút monarchiát hazánkban meghonosítani soha nem tudták, a bécsi kormányzatnak csupán próbálkozásai voltak erre (1670-1681, 1686-1705, 1765-1790, 1812-1825). Ezek azonban nem tudtak gyökeret verni, Bécsnek részeredményekkel kellett beérnie, intézkedései nagyobbik része visszavonatott, vagy hasonult a magyar gyakorlathoz, a rendi igényekhez. Nem tagadhatjuk viszont a kísérletek során akklimatizálódott számos modern (felvilágosodott) intézmény módosult formában történő meghonosodását, s a rendi erők fokozatos gyöngülését sem. Az 1723. évi reformok például nagy hatással voltak a magyar központi közigazgatásra és az igazságszolgáltatásra. A magyar kormányforma úgy értelmezhető, mint egy olyan rendi-képviseleti állam, amelyik egy nála jóval nagyobb, bizonyos értelemben modernebb birodalom (örökös tartományaiban az abszolutizmust sikerre vivő) dinasztiájának hatalmi szférájához tartozott, s így nem is lehetett mentes a központ kormányzati törekvéseitől. Ennek ellenére az uralkodói hatalom jóval nehezebben, sokkal későbben, és akkor is csupán átmenetileg tudott a rendek fölé kerekedni. A rendiség ereje a feudalizmus végéig töretlen maradt, a feudalizmusból a kapitalizmusba való átmenetet is a rendek harcolták ki, a polgári forradalmat nem a magyarországi polgárság, hanem a köznemesség robbantotta ki...” (Ember Győző) .

AZ ABSZOLÚT MONARCHIA KIALAKULÁSA ÉS LÉNYEGE

Az abszolút monarchia bölcsője Nyugat-Európa volt, s a maga teljességében csak itt bontakozott ki. Háttere egyfelől a jobbágyviszonyokban az árutermelés kifejlődésével kapcsolatos pénzjáradéki formák elterjedése, másfelől a középkori városokat majorizáló kereskedő polgárság, valamint a gazdaságilag mindjobban megerősödő iparos polgárság fellépése volt, melyek lehetőséget biztosítottak az abszolút monarchiák hatalmi ambícióinak kibontakozására.

Az abszolutizmus feltételei

A feudális járadékait mindinkább pénzre váltó parasztság politikai és gazdasági függése földesuraitól jelentősen csökkent, ezzel gazdasági és politikai hivatkozási alapjától fosztva meg a rendi társadalom vezető hatalmi tényezőit. Az eltűnőfélben lévő jobbágyság, a politizáló rétegek megrendült helyzete teremtette meg többek között az igényt egy magasabb fokon összegzett, központosított „nemzeti” hatalmi centrum kialakítására és a politikai-jogi kényszer szintjének megemelésére. Ez az újraerősödött központi királyi hatalom biztosította a feudális tulajdon és gazdasági struktúra átmeneti megszilárdítását. Az abszolutizmus tehát keretet adott a születőfélben lévő modern nemzet kifejlődésének.

Hadsereg

Az abszolutizmus feltételeinek sorában rangos helyet foglalt el a hadakozás és hadseregépítés gyökeres átalakulása. A hivatásos katonák birtokba vették a hadsereget: a háborúskodás egyre inkább szakképzettséget, mint bátorságot igényelt, a katonai szolgálat egyre inkább hivatásként jelent meg. Ez a folyamat a nemesség lába alól kihúzta a talajt: a nemesi katonáskodás háttérbe szorulásával, a zsoldosok általános alkalmazásával a társadalmi munkamegosztásban a nemesi fegyverforgatásra alapozott kiváltságolás alapja dőlt meg.

Válságok

Szűcs Jenő szerint az abszolút monarchiák legfontosabb előzménye volt az európai válságok (és az ezzel összefüggő válságkezelés) sorozata. A kontinenst megrázó válság területei: az agrárválság, a pénzkrízis, a politikai anarchia, a városgazdaságok hanyatlása, a falupusztulás, a népességcsökkenés voltak. A válaszok a terjeszkedésben megfogalmazott politikai és gazdasági célok voltak. Az expanzió kétirányú volt: a keleti, mely Közép-Európát a Nyugat gazdaságának infrastrukturális kiegészítőjévé tette, s a nyugati, mely a földrajzi felfedezésekkel a gyarmatosítás megindulását indukálta.

Expanzió

Az expanzió a hagyományos rendi erőkkel nem volt végrehajtható: a hatalmas erőfeszítéseket igénylő feladatok csak koncentrált állami szervezéssel voltak véghezvihetők. Az óriási feladat, a költséges teendők, a sokirányú tevékenység összehangolása egyre erőteljesebb központi igazgatást igényelt. Így lett a válságkezelés állami feladattá. Ennek sikeres ellátásához kellett igénybe venni az abszolutisztikus kormányzati eszközöket, melyek képesnek tűntek és képesek is voltak az európai állam történetében első ízben a társadalom és gazdaság átfogó igazgatását megoldani. (Igazgatáson a társadalom és gazdaság mozgósítása értendő az állam működéséhez szükséges feladatok ellátására, amely alapjává vált az állami és a nemzeti egység megteremtésének.)

Az abszolút állam fogalma

Az abszolút állam a monarchiák sajátos formája, amelyben a legtöbbször öröklés útján trónra jutott, élethossziglan trónján maradó és elmozdíthatatlan uralkodó abszolút módon (legibus absolutus, a törvényektől függetlenül) kormányzott. Az abszolút királyságban az uralkodó nem egyszerűen államfő, hanem kizárólagos hordozója és birtokosa volt a teljes állami szuverenitásnak; hatalmának gyakorlásában sem alkotmány, sem pedig más, jogilag meghatározott állami szervek vagy egyéb, politikai előjogokkal rendelkező társadalmi csoportok nem korlátozták. Az uralkodó nem első az egyenlők között, hanem szinte isteni jogok birtokosa. E tulajdonságával az államhatalmat minden más hatalom fölé emelte.

Az abszolutizmus a modern állam első megjelenési formája, mely szervezetileg, működési elveiben a polgári állam egy sor jellemzőjét teremtette meg, átmeneti eszközként felhasználva az abszolút hatalmat. E modellból a hatalomgyakorlás abszolút elemei a későbbi fejlődés során eltűntek. Ezért lényeges látni: az abszolút monarchia a szerves nyugati államfejlődés terméke, mely csupán egy állomás (s egyben a következő lépcső bázisa) a modern állam fejlődésében.

Az abszolút monarchia a centralizáció újabb lépcsője, a rendi központosításra épül, „örökli annak vívmányait, emellett fokról fokra megjelennek benne újabb elemek” (Trócsányi Zsolt).

Az abszolút monarchia jellemzői

Az abszolút monarchia legjellemzőbb vonásai: az adóalanyok védelme a földesúri önkénnyel szemben, az államegyház kialakítása, fokozott beavatkozás a gazdaságba (a pénzforgalom szabályozásán, árlimitációkon, mértékek megszabásán és ellenőrzésén, kereskedelmi monopóliumokon keresztül), állandó állami hadsereg fenntartása, a kormányzati ügyvitel és szervezet módosítása. A második, későbbi szakaszban az államhatalom beavatkozott aföldesúr-jobbágy viszonyba (úrbérrendezés, költözködési lehetőségek, fellebbezésijog), korlátozta az egyházat (lehetőleg a lelki gondozás területére való visszaszorítás, türelmi politika, egyházi funkciók átvétele, például cenzúra államosítása), szociális intézkedéseket hozott, fejlesztette az oktatást és egészségügyet, ösztönözte a manufaktúraipart, s kiépített egy, a rendektől független szakképzett hivatalnokréteget és bürokrataapparátust.

A központi hatalom az egész országot átfogó közigazgatási és bíráskodási szervezetet teremtett, s ahol tehette, a rendi erőket teljesen kikapcsolta a hatalomból. Fölszámolta a hűbériség maradványait, a földesúri magánhadseregeket, nem hívott össze rendi gyűlést (vagy ahol megtette, mint Angliában, engedelmes partnerre számíthatott). A kormányzás teljes súllyal nehezedett az uralkodó hivatalnokgépezetére.

A nyugati abszolút modell és az abszolút monarchiának csak felszíni formáit alkalmazó keleti (orosz, török) despotizmus két szélső értéke között próbálták államaikat építeni a felvilágosodott uralkodók, akik a modernizáció segítségével véltek esélyt szerezni a felzárkózásra, az európai nagyhatalmi politikában való jelenlétre és elismertségre. Ebben a modernizációs kísérletben nagy szerepe volt az ideológiának; az állam magára vállalt olyan feladatokat is, melyeket Nyugaton a szerves fejlődés logikájából eredő, egymással arányosan alakuló társadalmi szférák láttak el és oldottak meg. A nyugati társadalom szellemi eredményeit a felvilágosult monarchia állami eszközökkel kívánta elterjeszteni. Ahogyan Takács Péter fogalmazott: „a szellemi-ideológiai életben Nyugaton a társadalom világosította föl« önmagát és az uralkodókat; míg Keleten az állam kívánta felvilágosítani az alattvalóit”.

A királyi Magyarság államszervezete a 17. században

A felvilágosult abszolutizmus

Ha az abszolutizmus megvalósulásának legkiteljesedettebb formáját keressük a Habsburg Birodalomban, úgy az kétségtelenül a felvilágosult államhatalom tevékenységéhez, leginkább II. József országlásához köthető. A felvilágosult abszolutizmus az osztrák birodalom újabb nagy kísérlete a felzárkózásra. Az uralmi rendszer ellentmondásos tartalmú fogalma a fiziokratáktól ered, s olyan közép- és kelet-európai államberendezkedéseket jelöl, amelyekben a felvilágosodás államilag bevezetett gondolatköre egyfajta pótszerként szolgált a nyugati szerves fejlődés nyomán kialakult, Közép-Európában hiányzó társadalmi intézmények helyett. „A felvilágosodásban így azt keresték, amire Nyugat-Európában nem volt szükség: tőkés polgárság híján eszméket és híveket, aminek bázisára támaszkodva reformokkal meg lehetett újítani, sőt teljesebbé lehetett tenni az abszolutizmust. Így a polgári filozófiából feudális államrezon lett, amelyben a felvilágosult elvek és a polgári fejlődés irányába mutató reformok az adott ország fejlettségi szintjétől s az uralkodó egyéniségétől függő mértékben (II. Katalinnál jobban, mint II. Józsefnél) változóan, de mindig feudális irányú torzulásokat mutatnak.”

A felvilágosult abszolutizmus felemássága ellenére jó néhány maradandó és a társadalmi fejlődés szempontjából semmiképpen sem közömbös pozitív lépést könyvelhet el magának: az adófizető és katonáskodó jobbágyság védelmét a földesúri elnyomatással szemben (urbárium, jobbágyrendeletek), az egyházi privilégiumok megszorítását (türelmi rendelet, cenzúrával kapcsolatos intézkedések, szerzetesrendek feloszlatása), a nemesi kiváltságok megtámadása (főként az adóztatásra tett kísérletek), szociális, egészségügyi és oktatási reformok (egészségügyi rendelet, orvosképzés, Ratio Educationis), a közigazgatás megújítására és modernizálására való törekvések, a merkantilista gazdaságpolitika támogatása (habár ez a Lajtán túli területeknek nagyobb segítségére volt, mint a passzívum oldalát képviselő Magyarországnak).

A HABSBURG-ABSZOLUTIZMUS ESÉLYEI

E helyütt, anélkül hogy hosszabban indokolt fejtegetésekbe bocsátkoznánk, terjedelmi okokból, csupán jelezzük azokat a tényezőket, amelyek ellene hatottak Bécs abszolutizmust szervező törekvéseinek.

Peremvidék

Mindenekelőtt nyilvánvaló, hogy a Habsburgok által megszerzett területekjavarészt a másodikjobbágyság zónájába tartozó peremvidékek, melyek messze elmaradtak a gazdaságilag fejlett Nyugattól. A meginduló tőkés termelésből hosszú ideig, a földrajzi felfedezésekből, a tengeri kereskedelemből pedig teljesen kimaradtak.

Külpolitika

A Habsburg Birodalom óriási kiterjedésének biztosítása annyira domináns helyzetbe hozta a külpolitikát, hogy hosszú ideig nemigen gondoltak-gondolhattak belső reformokra. A külpolitika főként háborúkat jelentett, s rengeteg pénzt emésztett föl. Később is megmaradt a külpolitika nagy szerepe, mivel a Habsburgok dinasztikus megfontolásai lényegeskérdéssé tették az európai nagyhatalmi státus minden áron való fenntartását. A Habsburgok abszolutizmusát is a periféria egyik modernizációs kísérleteként kell számon tartani, mely nélkül az európai nagyhatalmi politikából Bécs kihullott volna. E modernizáció éppen olyan féloldalas lett, mint számos más próbálkozás Közép-Európában. Hol volt az osztrák birodalomban erős polgárság, mely támasza lehetett volna az abszolút hatalomnak? Hol volt a piac, a kapitalista termelés olyan szintje, mely biztosíthatta volna a törekvés anyagi hátterét? Hol volt az egyensúly a föltörekvő, gazdag polgárság és a földesúri osztály között?

Gazdaság

A Habsburg-abszolutizmus mögül hiányzó lényegi elemet a külpolitika és a nagyhatalmi törekvések húzóereje helyettesítette. Amennyiben Bécs nem korszerűsítette volna állampolitikáját a nyugati modell alapján, le kellett volna mondania arról, hogy mint hatalmi tényező lépést tudjon tartani Angliával vagy Franciaországgal. Éppen emiatt a bécsi abszolutizmusban túlnyomó a formai jegyek jelenléte. Nem tagadható persze a ma- gyarországináljóval előrébb tartó polgárosodás és gazdasági fejlettség (ám ez az összehasonlítás inkább hazai viszonyaink szomorú állapotát jellemzi, semmint az osztrák tartományok fejlettségét). Tagadhatatlan az abszolutista tendenciák érvényesülése is. Kiépült a központosított adminisztráció, megteremtődött az állandó és nagy létszámú hadsereg, lépéseket tettek a lakosság gazdasági tevékenységének ösztönzésére, a művelődés homogenizálására. Erősödött az állami jobbágyvédelem, s céltudatos vám- és kereskedelempolitika vezette Bécs döntéshozóit. A merkantilista gazdaságpolitika, az erőforrások állami kisajátítása, a nemesi kiváltságokat korlátozó intézkedések, az egységes pénzrendszer 1659-től, „mind azt bizonyítja, hogy már mindenütt jelen vannak és visszafordíthatatlanok az abszolutista tendenciák” (R. Várkonyi Ágnes). S az sem kétséges, hogy ezen intézkedések révén a gazdaság bizonyos szférái is igazodni próbáltak az abszolutizmus igényeihez. Csak hát ez nem szerves úton létrejött fejlődés. Nemagazdasági és társadalmi folyamatok teremtették meg az abszolút monarchia iránti igényt, hanem fordítva: a dinasztia politikai elgondolásai és nagyhatalmi törekvései hívták életre az abszolút berendezkedést, mely utóbb próbálta önmaga gazdasági és társadalmi alapjait egy alapvetően elmaradott, második jobbágyságra épülő polgárság nélküli Közép-Európában megteremteni. A közép-európai abszolút állam „felülről, nyers erővel” honosította meg az új modellt, a társadalomra kényszerített erőszak fokozásával teremtette elő működésének feltételeit, fogadtatta el az új politikát. A Habsburgok esetében az anyagi feltételek biztosítása komoly nehézségekbe ütközött. A tartományoktól, rendektől független pénzügyi politika tehát elképzelhetetlennek tűnt.

Etnikumok

Nem kedvezett a Habsburgok abszolutizmusának a birodalom összetétele sem. Hiányzott az egység mind az etnikumok tekintetében, mind a tradicionális értékekben, a földrajzi fölszabdaltságról és a fejlettségbeli széttagoltságról nem is beszélve. A monarchiát egymáshoz lazán kapcsolódó, belsőügyeikben több-kevesebb önállósággal, s ezt az önállóságot a magyarokéhoz hasonló féltékenységgel őrző és vigyázó rendi gyűlésekkel rendelkező tartományok laza hálója alkotta, melyek között jobbára semmiféle szerves kapcsolat nem volt. Hivatkozni szoktak még a Habsburgok családi birtokmegosztó tradíciójára is, mely semmiképpen sem hathatott a gazdasági-adminisztrációs egységesítés irányába.

Rendi jogoltalmazás

Ha ehhez a vázlatos fölsoroláshoz hozzávesszük a magyar viszonyok néhány fontosabb jellemzőjét, látható: az esélyek csak romlottak. Anélkül, hogy a „Habsburg-abszolutizmus kontra magyar rendiség” képletbe sűrítenénk a magyar-osztrák viszonyt, le kell szögezni: a 16. századra végső formáját elnyerő köznemesi rend a vármegyékre támaszkodva hihetetlen erővel volt képes védelmezni a sokszor modern és haladó elképzelésekkel szemben is rendi jogait. Ezt a harcias jogoltalmazást a három részre szakadtság áldatlan állapotai, s az az idő tájt meglehetősen durva osztrák beavatkozás körülményei csak erősítették. Az ellenállás nemcsak a centralizáló központ ellen feszülő rendi érdekként jelent meg, hanem az idegen, az ország határain túlról származó beavatkozás elleni védekezésként, „magyarságunk oltalmazásaként” is. A rendi esélyeket egészen Erdély „felszabadításáig” igencsakjavította az ország keleti felén megszerveződő másik magyar állam. Az erdélyi fejedelmek számos alkalommal avatkoztak be Béccsel szemben a rendiség védelmében a nyugati országrész ügyeibe. De az újabb lipóti kísérlet is kudarcba fulladt: Magyarország feudális kori történetének legnagyobb függetlenségi háborújába torkollott. A magyar nemesség nem hagyta magát. Mint ahogyan (jóllehet nem kizárólag a magyar ellenállás okán, de) a jozefinizmus próbálkozásai is megtörtek az 1790/91-i országgyűlés nemesi nemzeti ellenállásán; miként Ferenc volt később kénytelen behódolni a liberális reformerek előtt.

Többszintű államszerkezet

A nemzeti szerveződést, a nemzetté válás esélyeit éppen a Habsburgpolitika hagyta meg, ahogyan Rácz Lajos kimutatta: a bécsi körök mindenütt megelégedtek azzal, hogy a helyi gépezet fölé kiépítették központi adminisztrációjukat. Ennek következtében azután hihetetlenül tarka képet mutatott az államapparátus a birodalomban, ami egyfelől konzerválta a nemzeti törekvéseket, másfelől elsikkasztotta már a kezdet kezdetén az egységes birodalom kiépítésének koncepcióját. Benda Kálmán jegyzi meg: ahhoz, hogy a Monarchiában valami egységesen elfogadott törvénnyé válhasson, 12 rendi gyűlésnek kellett megszavaznia. Mindezek között természetesen a legfontosabb tényező a pénz, mely feltétele a bürokráciának, feltétele a hadseregnek, a központi hatalom tekintélyének. 1664-ben készült el egy itáliai pénzügyi szakember gazdasági szakvéleménye az udvari kamara tervezetéről, mely a Nyugathoz való felzárkózást tűzte célul. „Ilyen vagy olyan célra valamilyen pénzalapot létesíteni, amiből szükség esetén a költségeket fedezni lehet, s az ehhez szükséges pénzforrásokat megnyitni, Franciaországban megvalósítható dolog, melynek képére dolgozták ki ezt a tervezetet, vagy másutt, ahol az uralmat abszolútmódon gyakorolják, s ahol a tengeri hajózásból és sok más úton lehet felhalmozni. De hogy felséged országaiban, ahol a rendek szabad elhatározásától függ, mihez járulnak hozzá, s ahol a tapasztalat azt mutatja, hogy ha valamihez hozzá is járulnak, úgysem lehet azt megvalósítani, lehetséges-e valami hasonlót véghezvinni, nagyon is kérdéses...”

AZ ABSZOLUTIZMUS ÁLLAMÁNAK MŰKÖDÉSE

Az osztrák abszolutizmusnak Ember Győző által lajstromba vett legfontosabb eszközei a központi és országos vagy tartományi kormányzat hatóságai és hivatalai, az uralkodói kincstár, azaz az államháztartás, továbbá a rendiség által megajánlott adókból fenntartott, de az uralkodó rendelkezése alatt álló állandó hadsereg voltak. A kormányzatban azonban az abszolutizmus érvényesülése nem volt, nem lehetett töretlen. Ebben a hatalmi struktúrában „az abszolutista kormányzatnak a dinasztikus és rendi kompromisszumra épülő formája” testesült meg (R. Várkonyi Ágnes). Az uralkodói és rendi kettősség sokáig az udvarban is éreztette hatását, ami gyakran vezetett konfliktusokhoz. Az uralkodók apparátusukat a rendi nemesi elemektől teljesen megtisztítani sohasem tudták, sőt a közép-európai fejlődés sajátosságaként még a nem nemes elemek is hamarosan nemessé váltak. Az egész társadalom a nemesi cím megszerzését tekintette (joggal) a felemelkedés útjának.

Központi kormányszékek

Bécsben az udvari szerveknek több típusa is működött (az ún. központi szervek). Részben ún. tanácsadó szervek, melyeknek közvetlen kormányzati feladataik nem voltak, részben pedig az e testületek mellett működő kormányszervek, a dikasztériumok.

A központi kormányszékek jellegzetessége, hogy a születési szempont háttérbe szorult, s a munka javát a szakemberekre, azok hivatalaira bízták. A feladatok, ügyek tematikája szerint munkamegosztás alakul ki a szervek s hivatalaik között, az ügyek kezelői szakosodtak s speciális szakképzettségre tettek szert. A munkamegosztás alapján különült el a dikasztériumok általános hatáskörű típusa a szakigazgatási udvari kormányszervek csoportjától, melyek a birodalmi munkamegosztásban egy-egy „ágazat” igazgatói voltak, mint például az államkancellária, az udvari haditanács, az udvari kamara.

Uralkodói dikasztériumok

Magyarországon a már említett kormányszervezési szempontoknak megfelelően tehetünk különbséget uralkodói és rendi közigazgatási szervek között. Uralkodói volt a magyar királyi udvari kancellária, többször a helytartó, illetőleg ennek tanácsa, 1723-tól a helytartótanács (bár ez utóbbi elnökének, a nádornak révén nem volt mentes rendi befolyástól sem). A helytartótanácsnak alárendelten működtek országos bizottságok. A pénzügyek kezelését a magyar kamarára bízták. (Az egyes szervek működéséről, hatásköréről, alakulásáról a központi közigazgatásról szóló fejezetben részletesebben szólunk.)

Országgyűlés

Mivel a rendek képviseletére hivatott országgyűlés jelentőségét az uralkodók folyamatosan csökkenteni igyekeztek, sőt egyes időszakokban kifejezetten visszaszorították (1765 és 1790 között össze sem hívták), szükségképpen felértékelődött az egyéb rendi szervek szerepe. Bár a királyi tanácsot (magyar tanács) mint tanácsadó szervet ugyancsak másodlagossá tette a Habsburg-politika, az országnagyok udvari tevékenysége sok esetben segítséget nyújtott a rendi érdekek érvényesítésében. Emellett a rendiség „védőbástyái”, a vármegyék ugyancsak sokat tettek a központi abszolutisztikus tendenciák meggátlására, érvényesülésük korlátozására.

Jozefinizmus

Ajozefinizmus új lendületet hozott az állami reformok terén. „Mindenekelőtt – a történeti fejlődést negligálva – racionális igazgatási kereteket épített ki: a lélekszám és a terület nagysága, valamint a feladatok gyakorisága (az ügyek száma) alapulvételével nagyjából azonos nagyságú kerületeket alakítottak ki és az igazgatási apparátus létszámát is azonos nagyságban határozta meg. De nem állt meg a kerületek »regulázásánál«, egyes kisebb tartományokat is összevont, közös igazgatás alá rendelt” (Hajdú Lajos).

Reformjai kiterjedtek a tisztviselők kiválasztásának rendszerére, a tisztségek hivatalokká változtatására, a hivatásszerűségre, a minősítési rendszer bevezetésére, egyszóval a modern közigazgatás kialakítására. Tevékenysége azonban, ahogyan mondani szokták, megelőzte korát. Hajdú Lajos szavaival élve: „tiszavirág-életűek voltak az osztrák államszervezetben is: állandósításuknak, tartósságuknak sem objektív, sem szubjektív feltételei nem alakultak még ki a 18. században.”