Ugrás a tartalomhoz

Magyarország története a XX. században

Romsics Ignác (2010)

Osiris Kiadó

1. fejezet - I. FEJEZET │ A „BOLDOG BÉKEIDŐK”

1. fejezet - I. FEJEZET │ A „BOLDOG BÉKEIDŐK”

1. A millenniumi díszmenet a Margit híd pesti hídfőjénél halad a Parlament felé. 1896. június 6.

Az 1867-es kiegyezéssel közel két évszázados küzdelem ért véget a Habsburg-dinasztia és a magyar nemzet között. Az uralkodóház részéről ez a harc a magyar területek minél teljesebb integrálásáért és németesítéséért, a magyar nemesség részéről pedig az ország 1526 előtti területi egységének a helyreállításáért és függetlenségéért, valamint a XVIII. század végétől a magyar nyelv államnyelvvé emeléséért folyt. A kompromisszum, amit 1867-ben kötöttek, kölcsönös belátáson alapult. I. Ferenc Józseffel, aki 1848-ban igen fiatalon, alig 18 évesen került a császári trónra, az olasz-francia erőktől 1859-ben, a poroszoktól pedig 1866-ban elszenvedett vereségek értették meg, hogy a birodalom nem nélkülözheti a magyarok támogatását. A „rebellis” magyarok viszont függetlenségi harcaik sorozatos kudarcából okulva, a nemzetiségi lakosság 1848-1849-es autonómiatörekvéseivel, sőt részben szeparatizmusával szembesülve, s nem utolsósorban Lengyelország felosztását figyelmeztető jelként felfogva jutottak arra a következtetésre, hogy a történeti magyar állam teljes függetlensége nem tartozik az elérhető célok közé. A kérdés az volt számukra, hogy kivel egyezzenek meg, és miről mondjanak le: a magyar határokon belüli és kívüli horvátokkal, szerbekkel és románokkal, ahogy az emigráns Kossuth és néhány társa javasolta (dunai konföderáció), ami a történeti magyar állam integritásához ragaszkodva elképzelhetetlen volt; avagy a Habsburgokkal, a birodalmi kereteket elfogadva, ami a teljes függetlenségről való lemondást feltételezte. Hosszú vívódás, két évtizedes passzív ellenállás és a Habsburg Birodalom fennmaradásához fűződő európai érdekekkel számot vetve a magyar vezető rétegek meghatározó körei végül az utóbbi lehetőség mellett döntöttek. Ez a kölcsönös belátás vezetett végül oda, hogy 1867 februárjában Ferenc Józsefazt az Andrássy Gyulát nevezte ki magyar miniszterelnökké, akit 1848-1849-es és emigrációs tevékenységéért 1851-ben képletesen felakasztatott, s hogy ugyanezen évjúnius 8-án grófAndrássy Gyula, az egykoron akasztásra ítélt huszár ezredes, annak a huszár tábornoki egyenruhát öltött Ferenc Józsefnek a fejére tette a magyar koronát, aki a szabadságharc vezénylő tábornokainak és a forradalom első miniszterelnökének, gróf Batthyány Lajosnak a kivégzéséhez az engedélyt megadta.

Az 1867-es osztrák-magyar kiegyezés máig a magyar történetírás és politikai gondolkodás egyik nagy vitakérdése. Szekfű Gyula, aki az úgynevezett 67-es tábor egyik legkiemelkedőbb történésze volt, államalapító királyunk, I. (Szent) István tettéhez mérte jelentőségét, s a „keresztény-germán kultúrkörhöz”, azaz Európához való csatlakozásunk betetőzéseként értékelte.[1] Bibó István, a magyar függetlenségi gondolat jeles képviselője viszont olyan „öncsalásnak” nevezte, amely az egész magyar politikai, közjogi és társadalmi fejlődést „zsákutcába” vezette.2 A hazai és nemzetközi történetírás utóbbi évtizedekben folytatott vitáinak tükrében a kiegyezést ma olyan „reális kompromisszumnak” látjuk, amelynek fény- és árnyoldalai egyaránt voltak. Eredményei elsősorban gazdasági és kulturális téren mutatkoztak meg. Társadalmi és politikai szempontból azonban sokkal kedvezőtlenebb a mérleg. A kápráztatóan gyors gazdasági növekedés és a kulturális fejlődés hátterében olyan súlyos szociális és politikai problémák érlelődtek, amelyekkel a „kiegyezéses rendszer” – Deák és Eötvös szellemétől elkanyarodva – részben nem akart, részben pedig nem tudott megbirkózni. Ezek a problémák már a XIX. században, a kiegyezés megkötésének idején, s az azt követő évtizedekben is érzékelhetőek voltak. Igazán súlyossá azonban csak a századfordulóra, illetve a XX. század elejére váltak. Az első világháború előtti másfél-két évtizedet „boldog békeidőknek” nevezni, mint oly sokan teszik, tehát indokolt is, meg nem is. Az ország határain belül kétségkívül béke honolt, s helyzetükkel valóban sokan elégedettek voltak. A merev struktúrát azonban, amelyet 1867-ben létrehoztak, egyre nehezebben lehetett hatékonyan működtetni, s a sorsukkal elégedetlenek száma is inkább nőtt, mint csökkent. A „boldog békeidők” tehát a „boldogtalan békétlenség” csíráit érlelték.

2. térkép. Az Osztrák-Magyar Monarchia országai és tartományai 1913-ban

1. A MAGYAR ÁLLAM ÉS A HABSBURG BIRODALOM

Az 1867. évi XII. tc. értelmében, amely az osztrák-magyar viszonyt új alapokra helyezte, a Habsburg Birodalom két államból állt: a Magyar Királyságból és az Osztrák Császárságból. Bár mindkét ország rendelkezett saját parlamenttel, kormánnyal és közigazgatással, az állami szuverenitás valamennyi attribútuma felett egyik sem diszponált. Az államélet három alapvető ügykörének, a külügyeknek, a hadügyeknek és az ezekkel kapcsolatos pénzügyeknek a szempontjából a Habsburg Birodalom, azaz hivatalos, új nevén az Osztrák-Magyar Monarchia egyközpontú állam maradt. Ez azt jelentette, hogy az uralkodó személyén túl, aki egyszerre volt osztrák császár és magyar király, a birodalom két részét úgynevezett közös ügyek is összekapcsolták. Ezeket közös miniszterek irányították, akik sem a magyar, sem – bár Bécsben székeltek – az osztrák kabinethez nem tartoztak, s akiket az osztrák és a magyar miniszterektől való megkülönböztetés céljából „császári és királyi” jelzővel illettek. A Lajtán túli nyelvhasználatban ennek felelt meg a „kaiserlich und königlich”, amiből a k. u. k. rövidítés származik, s amit Robert Musil osztrák író kissé közönséges iróniával Kákániává ferdített. A három miniszter közül az egyik, vagy a külügyminiszter, vagy a pénzügyminiszter mindig magyar volt, a hadügyminiszter viszont sohasem.

A közös minisztériumok közül legnagyobb jelentősége a Külügyminisztériumnak volt. Hatásköre elsősorban a külpolitika és a diplomáciai kar irányítására, továbbá a birodalom jogainak és érdekeinek külföldi képviseletére terjedt ki. A követségek és konzulátusok mellett alárendeltségébe tartozott még a bécsi konzuli akadémia, valamint a házi, udvari és állami levéltár is. A közös külügyminiszter mindig az uralkodó bizalmi emberei közül került ki. A sors keserű fintora, hogy az újjáformált birodalom egyik első és legsikeresebb, illetve utolsó külügyminisztere, akinek már csak a teljes felbomlás konstatálása jutott osztályrészéül, egyaránt egy-egy Andrássy volt: 1871 és 1879 között a kegyelmet kapott „lázadó”, 1918. október 24-étől november 2-áig pedig fia, ifjabb gróf Andrássy Gyula.

A közös hadügyminiszter hatásköre csak a hadügyi igazgatásra terjedt ki, a hadsereg irányítására nem. A közös haderő szervezetével és vezényletével kapcsolatos ügyekben maga az uralkodó döntött, s döntéseinek végrehajtásáról a neki közvetlenül alárendelt katonai iroda gondoskodott. „. ..mindaz – fogalmazott az 1867. évi XII. tc. -, ami az egész hadseregnek és így a magyar hadseregnek is, mint az összes hadsereg kiegészítő részének, egységes vezérletére, vezényletére és belszervezetére vonatkozik, ő Felsége által intézen- dőnek ismertetik el.”3 Mint Legfőbb Hadúr az uralkodó rendelkezett a hadüzenetküldés és a békekötés jogával is. Mindehhez miniszteri ellenjegyzésre sem volt szüksége. A közös haderő, amelynek a vezényleti nyelve a német volt, a közös hadseregből és a közös haditengerészetből állt. A közös haderő békelétszáma eleinte 250-260, hadi létszáma pedig 800 ezer fő körül mozgott. Évente közel 100 ezer újoncot soroztak be, amelyből Magyarország 40 ezret adott. A hadsereg létszáma a későbbiekben fokozatosan nőtt. A békelétszám 1914-re 500 ezerre, a hadi létszám pedig 1,5 millióra emelkedett. Ezzel arányosan nőtt az újonclétszám. A szolgálati idő eleinte egységesen 3 évig, 1912-től, az ekkor elfogadott új véderőtörvény értelmében azonban már csak 2 évig tartott. Kivételt képezett ez alól a lovasság és a lovagló tüzérség, ahová továbbra is három, s a haditengerészet, ahová négy évre vonultatták be az alkalmasnak talált 20 éves fiatalokat. A törvények értelmében minden egészséges felnőtt férfi hadköteles, s így besorozható volt. Az általános szabálytól eltérően a középiskolát végzettek azonban nem két vagy három, hanem csak egy évre vonultak be, s az egyéves úgynevezett „önkéntesi év” letöltése után tartalékos tisztként tértek vissza a civil életbe. A közös hadsereg fejlesztéséről és fejlesztésének finanszírozásáról a két ország parlamentje külön, de egységes fejlesztési koncepció alapján döntött.

1. ábra. A dualista államszervezet

A közös Pénzügyminisztérium tevékenysége kezdetben a közös ügyek költségvetésének összeállítására és a jóváhagyott összegek folyósítására korlátozódott. Bosznia-Hercegovina 1878-as okkupációja után azonban e terület közigazgatásának irányítása is feladatává vált. E tárca munkáját leghosszabb ideig, 1882-től 1903-ig a köznemesi eredetű Kállay Benjámin irányította.

A három közös miniszter nem alkotott közös kormányt. Közös minisztertanácsi üléseket viszont tartottak – többnyire az osztrák és a magyar miniszterelnök részvételével. A közös miniszteri értekezleteken általában a közös külügyminiszter elnökölt. Előfordult azonban, hogy az uralkodó vállalta magára ezt a feladatot, amely esetben az ülést koronatanácsnak nevezték.

A közös miniszterek elvileg a két ország törvényhozó testületei által delegált külön bizottságoknak, a delegációknak tartoztak felelősséggel. A delegációk 60-60 főből álltak, s azért, hogy a közös parlamentnek még a látszatát is elkerüljék, külön-külön tanácskoztak, és külön-külön szavaztak. Együttes ülésre csak abban az esetben került sor, ha tartós véleménykülönbség alakult ki közöttük. A gyakorlatban viszont mindez alig volt több díszletnél, komplikált alkotmányos ornamentikánál. A delegációk befolyása ugyanis eltörpült az uralkodó hatalma s az őket kiküldő parlamentek szava mellett. A delegációk szerepköre a gyakorlatban így a közös költségvetés megtárgyalására és elfogadására redukálódott.

2. Ferenc József, Frigyes főherceg és Ferenc Ferdinánd egy Veszprém környéki hadgyakorlaton. 1908. szeptember.

A külügyek, a hadügyek és az ezekhez kapcsolódó pénzügyek mellett közös volt még a vám-, a bank- és a pénzrendszer is. Ezek szabályairól egy külön megállapodás intézkedett, amelyet 10 évenként kellett megújítani. Ugyancsak külön alku tárgyát képezte 10 évente a közös költségekhez való hozzájárulás mértéke. Bár 325 ezer négyzetkilométernyi területével és 15-20 millió lakosával a Magyar Királyság az összbirodalom területének közel felét, s lakosságának is 42 (1869), illetve 40%-át (1910) adta, a cseh-morva-osztrák tartományok gazdasági fejlettségére való tekintettel Ausztria részesedését az első 10 évre 70 és Magyarországét csak 30%-ban állapították meg. Ez a későbbiekben sem változott sokat. A század utolsó éveiben Magyarország kvótája még mindig csak 32,5, majd 34% volt, s 1907-től sem több 36,4%-nál, miközben az osztrák fél már 1897-ben 58-42%-os megoszlást tartott volna igazságosnak.

Minden más ügy a birodalom két országának törvényhozó, végrehajtó és egyéb szerveire tartozott. A polgári parlamentarizmus és az alkotmányos állam szabályainak megfelelően, ám ugyanakkor a magyar rendi hagyományokra is tekintettel a törvényhozó hatalmat Magyarországon a képviselőházból és a főrendiházból álló kétkamarás országgyűlés a királlyal együtt gyakorolta. A képviselőház 1896-ig Pesten, a Főherceg Sándor utcában ülésezett, ezt követően pedig az 1883-ban építeni kezdett, de teljesen csak 1902-re elkészült impozáns és tekintélyt parancsoló neogótikus Duna-parti palotában.

A képviselőház 413 tagját az ország felnőtt férfilakosságának mintegy negyede, azaz az összlakosságnak 6-7%-a választotta. A választójogról az 1874. évi XXXIII. törvénycikk intézkedett. A választójogosultság alapfeltétele eszerint U telek[2] földtulajdon vagy háromszobás városi ház, illetve 105 forint adóköteles évi jövedelem volt. Önálló iparosok esetében legalább egy segéd alkalmazása jogosított választásra, az értelmiségiek esetében pedig a diploma és az ennek megfelelő állás. Akkor, amikor megszületett, ez a törvény még nem volt olyan korszerűtlen, mint amilyenné a későbbiekben vált, s mint amilyennek ma is látjuk. A modern demokratikus elvektől eltérően a XIX. századi liberalizmus ugyanis csak jogi, de nem politikai értelemben vallotta magáénak az állampolgári egyenlőséget. A származási előjogok ellen ugyan fellépett, ám ezekkel szemben sehol sem az állampolgárok összességének, hanem csak a vagyonos és/vagy tanult rétegek politikai egyenlőségének az elvét szegezte szembe. Az első világháború végéig nem számított kirívónak az sem, hogy a nőket, mint a férjüktől függő, tehát befolyásolható személyeket teljesen elzárták a politikai érdekérvényesítés lehetőségétől. Kétségtelen viszont, hogy a XX. század demokratikus korszellemével ezeket az elveket már egyre kevésbé lehetett összeegyeztetni, nem is beszélve a nyílt szavazásról, amelyhez nyilvánvalóan kezdettől fogva csak azért ragaszkodtak, hogy a választókat presszionálni lehessen. 1905 körül Belgiumban már az összlakosság 30%-a, Franciaországban 28%-a, Ausztriában 27%-a s Angliában 18-20%-a rendelkezett választójoggal. S persze – az általános európai gyakorlatnak megfelelően – nem nyíltan, hanem titkosan szavaztak. Ugyancsak a politikai akarat megjelenítésének torzító faktora volt a választói körzetek tudatosan egyenlőtlen beosztása. A 413 körzetből 1896-ban például 12-ben kevesebb mint 500 fő, 11-ben viszont több mint 5000 fő választhatott egy-egy képviselőt. Utóbbiakjó része a köztudottan függetlenségi érzelmű alföldi magyar vidékekre esett.

A képviselőházzal szemben, amely a választójog minden korlátja ellenére mégiscsak népképviseleti alapon szerveződött, a csekélyebb súllyal rendelkező főrendiház a rendiség továbbélését jelentette, s a törvényhozás folyamatában általában a konzervatív fék szerepét töltötte be. Annak ellenére így volt ez, hogy az 1885. évi VII. törvénycikk némileg megváltoztatta szervezési elveit, s így összetételét is. Ettől kezdve a felnőtt arisztokrata férfiak nem automatikusan, hanem csak akkor lehettek főrendiházi tagok, ha legalább évi 3000 forint, majd később 6000 korona föld- és házadót fizettek. Kivételt ez alól csak az uralkodóház nagykorú tagjai képeztek, akik ha magyarországi földbirtokkal is rendelkeztek, akkor automatikusan főrendiházi taggá váltak. A világi méltóságok közül hivataluknál fogva bekerültek a felsőházba az ország zászlósurai (horvát bán, királyi főtárnokmester stb.), továbbá a Kúria, a Közigazgatási Bíróság és a Budapesti Ítélőtábla elnökei és részben másodelnökei, az egyházi méltóságok közül pedig valamennyi bevett vallásfelekezet – római katolikus, görög katolikus, görögkeleti, református, evangélikus és unitárius – rangidős egyháznagyjai, illetve világi főgondnokai. A minisztertanács előterjesztése alapján a király 50 főrendiházi tagot nevezhetett ki. S végül 50 tagot választhattak és delegálhattak maguk közül azok a főnemesek, akik az új rendszer szerint kimaradtak a főrendiházból.

A főrendiház tagjai érdekcsoportokba, a képviselőházé pártokba tömörültek. A pártstruktúra alapvető rendezőelve nem az ideológiai vagy osztálykötődés, hanem az úgynevezett közjog, azaz a kiegyezéshez való viszony volt. A kiegyezést támogató párt, amelyet Szabadelvű Pártnak hívtak, 1875-től 1905-ig mindig abszolút, sőt általában 60% fölötti reprezentációval rendelkezett a parlamentben. A vagyonos és művelt rétegek jelentős részének, illetve Dunántúlnak, Budapestnek és a nemzetiségi vidékeknek a kiegyezéspártisága mellett ebben nyilvánvalóan a különböző manipulációkra lehetőséget adó választási rendszer is jelentős szerepet játszott. A kiegyezést bíráló s a magyar állam önállóságát növelni akaró ellenzéki párt, a Függetlenségi és 48-as Párt viszont rendszerint csak 20% körüli eredményt ért el. Társadalompolitikai szempontból mindkét párthoz tartoztak liberálisok és konzervatívok, s nemzeti szempontból mérsékeltek és radikálisok. E két nagy párt mellett több kisebb ellenzéki vagy kormánytámogató párt (Nemzeti Párt, Katolikus Néppárt stb.) is alakult a korban. Ezek azonban még együttesen sem nagyon tudtak 20%-nál magasabb képviseletet elérni.

Az országgyűlés mellett a törvényhozás másik faktora az uralkodó, az állam feje és a közhatalom legfőbb birtokosa volt. O írta ki a választásokat, ő hívta össze az országgyűlést, s azt elnapolhatta, sőt feloszlathatta. A törvényalkotás folyamatába kétszer is beavatkozhatott. Először a törvényjavaslatok parlamenti beterjesztése előtt – élve előszentesítési jogával. A kormány által előkészített törvényjavaslatok csak akkor kerülhettek a honatyák elé, ha az uralkodó azokat előzetesen jóváhagyta. Másodszor pedig hatálybalépésük előtt: az országgyűlés két háza által elfogadott törvényjavaslatokat ugyanis csak akkor lehetett kihirdetni, ha azokat Ferenc József is ellátta kézjegyével, azaz szentesítette.

A végrehajtó hatalom, azaz a kormány és alárendeltjei a parlamentarizmus szabályainak megfelelően az országgyűlés által elfogadott törvények keretei között, az általa elfogadott költségvetés alapján és a neki való felelősség terhe mellett működtek. A mindenkori kormány fejét, a miniszterelnököt az uralkodó jelölte ki – általában a választásokon győztes párt vezetőjének elképzelésével összhangban. A kormány összetételére megbízott miniszterelnök tett javaslatot, de a miniszterek kinevezése uralkodói kompetencia volt. Ugyancsak az uralkodó általi egyeztetést igényelt a kormányprogram összeállítása. Ha mindeme kérdésekben konszenzusra jutottak, akkor a király kinevezte a kormányt.

A dualizmus kori magyar kormányok a miniszterelnökből és 9 miniszterből álltak. Ezek a következők voltak: a király személye körüli, a belügyi, a pénzügyi, a földművelésügyi, a kereskedelemügyi, a vallás- és közoktatásügyi, az igazságügyi, a honvédelmi és a tárca nélküli horvát-szlavón-dalmát miniszter. A miniszterelnök közvetlen igazgatási jogköre formailag viszonylag szűk területre korlátozódott. Felügyelete alá csupán a nemzetiségi ügyek irányítása tartozott, továbbá néhány országos hivatal, mint például a Központi Statisztikai Hivatal, a Közigazgatási Bíróság s a Magyar Távirati Iroda. Koordinálási joga és kötelessége viszont a kormányzati munka egészére kiterjedt. O elnökölt a minisztertanácsi üléseken, ő tartotta a kapcsolatot Béccsel, s a vármegyék élén álló főispánok is az ő bizalmi emberei közül kerültek ki.

A gazdasági szakminiszterek közül legfontosabb szerep a pénzügyminiszternek jutott, aki apparátusával a kormányzat egészének működését biztosító költségvetést előkészítette, s az adórendszer és adóbeszedés elveit kialakította. Az iparügyek és a közlekedésügy a kereskedelemügyi miniszterhez tartoztak. A király személye körüli miniszter feladatköre reprezentatív és formális ügyekre korlátozódott. A horvát-szlavón-dalmát miniszter feladata a Horvátországgal való kapcsolattatás volt, amely az 1868. évi XXX. törvénycikk értelmében igen széles körű területi és politikai autonómiát élvezett a Magyar Királyság részeként. A horvát-magyar államközösségen belül – ahogy a törvény fogalmazott – Horvátország „belügyei tekintetében saját törvényhozással és autonóm kormányzattal bírt”. A horvát törvényhozás szerve a szábor, a végrehajtó hatalom feje pedig a bán volt. Horvátország különleges jogállása fejeződött ki abban is, hogy a képviselőházba 40, a főrendiházba pedig 2 képviselőt delegálhatott, akik ott anyanyelvükön is felszólalhattak. A horvát autonómián kívül eső, Magyarországgal közös ügynek a honvédelem, valamint a gazdasági és pénzügyek számítottak. A honvédelmi miniszter felelőssége a magyar hadsereg, azaz a honvédség felügyeletére terjedt ki. A honvédség kezdetben két fegyvernemből, gyalogságból és lovasságból, azaz huszárokból állt.

1912-ben azonban megkezdték tüzérséggel való kiegészítését is. A honvédség évi újonclétszámát 1888-ban évi 12 500 főben állapították meg, amit 1912-ben 25 ezer főre emeltek. A szolgálati idő eleinte 12, majd 21 hónapig, 1890-től pedig a közös hadsereghez hasonlóan 24 hónapig tartott. A honvédség szolgálati és vezényleti nyelvévé a hat honvédkerület közül ötben a magyart, a Zágráb központú hatodikban pedig a horvátot tették.

A közigazgatási feladatokat, vagyis az állami célok konkrét megvalósítását a központi kormányzat a minisztériumoknak közvetlenül alárendelt közigazgatási szerveken (adóhatóságok, tanfelügyelőségek stb.), valamint a helyi önkormányzatokon, illetve ezek tisztviselőin keresztül gyakorolta. A helyi önkormányzatoknak középfokon két pillére volt: a vármegye és a törvényhatósági jogú város. A dualista Magyarország közigazgatása területileg 63 vármegyére és 25 törvényhatósági jogú városra tagolódott.

A vármegye, amelyet a magyar államélet egyik legősibb autonóm intézményeként tartunk számon, a népképviseleti rendszer bevezetésével elveszítette követküldési és utasítási jogát, s ezáltal jóformán egész politikai jelentőségét. Az 1871. évi XXXI. törvénycikkel, amely a közigazgatástól független királyi bíróságok felállításáról intézkedett, megszűnt igazságszolgáltatási jogköre is. Funkciója ettől kezdve kizárólag közigazgatási feladatok ellátására korlátozódott. Élén az összállami érdekeket, illetve a kormány álláspontját képviselő főispán állt, akit a belügyminiszter javaslatára a király nevezett ki és mentett fel. Az állami centralizmus erősödésének következtében a XX. század elején a főispánok már igen széles jogkörrel rendelkeztek. A vármegye fontos belügyeiben (közegészségügy, közlekedés, közművelődés, árva- és gyámügyek stb.) elsősorban azonban mégsem ők, hanem a választott önkormányzati szervek döntöttek. A legfontosabb ezek közül a törvényhatósági bizottság volt, amelynek a hatáskörébe tartozott például a költségvetés megvitatása és a tisztségviselők megválasztása. A törvényhatósági bizottság választotta az alispánt is, aki az önkormányzati apparátus élén állt, s szükség esetén a főispánt is helyettesítette. A törvényhatósági bizottságok szervezési elve éppen olyan antidemokratikus – de nem antiliberális – volt, mint az országgyűlésé. A tagok felét a választójognak megfelelően a felnőtt férfiak negyede választotta, a másik fele pedig automatikusan a legtöbb adót fizetők, az úgynevezett virilisták közül került ki. A történelmi elit mellett ez a rendszer mindenekelőtt a vagyonosodó polgárság számára biztosított befolyást az önkormányzatokban.

A törvényhatósági jogú városok jogállása és beligazgatása lényegében megegyezett a vármegyéével. A különbség kimerült abban, hogy ezek második emberét, illetve első tisztviselőjét nem alispánnak, hanem polgármesternek hívták. Budapest székesfőváros önkormányzati rendje viszont eltért a vármegyei és városi törvényhatóságokban szokásostól. A különbség részben abban mutatkozott meg, hogy a főváros első emberét, a főpolgármestert a belügyminiszter javaslata alapján a király által előterjesztett három személy közül a törvényhatósági bizottság választotta. Részben pedig abban, hogy a törvényhatósági bizottsági tagok 50%-át kitevő 200 virilistát – az úgynevezett nyers virilizmus elvének alkalmazása helyett – az 1200 legtöbb adót fizető budapesti polgár közül választották a választójoggal rendelkezők. Külön törvény szabályozta Fiume és közvetlen környékének jogállását is. Eszerint Fiume városa, kikötője és kerülete „a magyar koronához csatolt külön testet” képezett, amelynek hivatalos nyelve az olasz volt, s amelynek élén „a fiumei és magyar-horvát tengerparti királyi kormányzó” állt. A kormányzót, akit hivatalánál fogva főrendiházi tagság illetett meg, a miniszterelnök előterjesztése alapján és ellenjegyzésével a király nevezte ki. Számadással viszont eleinte a belügyminiszternek, a későbbiekben pedig a kormányfőnek tartozott.

A vármegyék járásokra és rendezett tanácsú városokra, a járások pedig kis- és nagyközségekre, azaz falvakra tagolódtak. Önkormányzati jogokkal ezek már nem (járások), illetve csak korlátozottabb mértékben (városok és községek) rendelkeztek. Ajárások élén a vármegyének alárendelt főszolgabíró állt, a városok és a községek belső életét pedig a képviselő-testület – élén a választott polgármesterrel, illetve bíróval – szabályozta, s a főjegyző, illetve jegyző adminisztrálta. Ok és a községi tisztviselők (orvos, gyám, pénztáros, s a városokban az árvaszéki ülnök, levéltárnok stb.) alkották az elöljáróságot, azaz a helyi végrehajtó testületet. A jegyzőt a bíróhoz hasonlón a képviselő-testület választotta, szakmai szempontból viszont a járási főszolgabíró, illetve a megye alárendeltségébe tartozott, s indokolt esetben az utóbbi el is mozdíthatta állásából. Egymáshoz közeli kis falvak gyakran közös jegyzőt választottak, akinek a neve körjegyző, a területé pedig, amelynek a szakigazgatását ellátta, körjegyzőség volt. A közigazgatás szálai legfelsőbb szinten a belügyminiszter kezében futottak össze.

A közbiztonság védelmét a kiegyezést követő másfél évtizedben a városokban a rendőrség, egyébként pedig a vármegyéknek alárendelt pandúrszervezet látta el. Utóbbit 1881-ben egy új fegyveres testület, a csendőrség váltotta fel. Ez a katonailag szervezett őrtestület – a rendőrségtől eltérően – nem a városi autonómiák, hanem a belügyminiszter és a honvédelmi miniszter alárendeltségébe tartozott. A csendőrség szervezetileg kerületekre oszlott, míg ezek szárnyakra, a szárnyak szakaszokra, a szakaszok járásokra, a járások pedig őrsökre tagolódtak. Egy-egy őrs többnyire 4-6 főből állt, akik a hozzájuk tartozó területen rendszeresen járőröztek lovon vagy gyalogosan. A kalapjukat díszítő kakastollról és puskájukra tűzött szuronyról messziről felismerhetők voltak, s megjelenésük tiszteletet parancsolt. Budapest és a törvényhatósági jogú városok kivételével a csendőrség hatásköre a magyar állam egész területére kiterjedt. Létszáma 1910 körül valamivel meghaladta a 10 ezer főt.

A hatalommegosztás modern elveitől vezérelve a kiegyezést követő években megtörtént az igazságszolgáltatás teljes elválasztása a törvényhozástól és a közigazgatástól. A polgári jogrendszer kiépítése érdekében tett első jelentős lépés az új polgári perrendtartás törvénybe iktatása volt 1868-ban. Ez előírta a nemesi jogok teljes megszüntetését s az állampolgárok törvény előtti egyenlőségét. A következő két-három évben szabályozták a bírók függetlenségének, hatalmának és felelősségének kérdéseit. Ezek a törvények kimondták a bírók elmozdíthatatlanságát, s egyben eltiltották őket a politikai tevékenységtől. A feudális büntetőjogi gyakorlat legkirívóbb embertelen eszközeit, a testi fenyítést és a bilincsbüntetést 1870-ben törölték el. Az 1871. évi XXXII. tc. a magyar bírói szervezeten belül három, illetve négy szintet különített el. Az úgynevezett első folyamodási, tehát alsó fokú bíróságok közé a járásbíróságok és a súlyosabb vagyonjogi és bűnügyekkel foglalkozó törvényszékek soroltattak. A járásbíróságok számát ekkor 360-ban, a törvényszékekét pedig 102-ben állapították meg. A későbbiekben ez annyiban változott, hogy a XX. század elejére a járásbíróságok száma 385-re emelkedett, a törvényszékeké pedig 67-re csökkent. A járásbíróságok és a törvényszékek feljebbviteli fórumai a királyi ítélőtáblák voltak, amelyek számát 1890-ben 11-ben állapították meg. Egy-egy ítélőtábla működési köre több törvényhatóság területére terjedt ki. A legfelsőbb bíróságot, amely Budapesten székelt, Kúriának nevezték. A büntetőjog koherens modernizációját az úgynevezett Csemegi-kódex (1878. évi V tc.) végezte el. A bűncselekményeket ez három típusra (bűntett, vétség, kihágás) osztotta, és alapelvként rögzítette, hogy bűntett vagy vétség miatt senki sem büntethető más büntetéssel, mint amelyet arra elkövetése előtt a törvény megállapított. A büntetések nemei a következők voltak: halálbüntetés, fegyház, államfogház, börtön, fogház, pénzbüntetés. A polgári jogrendszer kiépítésének betetőzéseként 1896-ban új bűnvádi perrendtartást vezettek be, amelynek egyik leglényegesebb újítása az esküdtbíróság intézményének rendszeresítése volt. A törvényszéktől ez abban különbözött, hogy a bűnösség vagy ártatlanság kérdésében az esküdtek döntöttek, s a szakbírók feladata csak a bűnösnek talált vádlottak büntetésének a meghatározására korlátozódott. Az esküdtbíróságok főbenjáró bűnügyekben – felségsértés, lázadás, gyilkosság, gyújtogatás stb. – ítélkeztek.

A dualizmus kori jogrendszer egyik legfőbb hiányossága az általános szabadságjogok kodifikálásának és bírói úton való biztosításának a hiánya volt. Bár a tulajdonjogot törvény szavatolta (1871. évi LIII. tc.), két másik alapvető állampolgári jogot, a gyülekezésit és az egyesülésit csak miniszteri rendeletek szabályozták. A gyülekezési joggal foglalkozó rendelkezés úgy szólt, hogy minden gyűlést 24 órával megkezdése előtt be kell jelenteni a területileg illetékes törvényhatóságnak, amely csak abban az esetben tilthatja azt be, ha a rendezvény kimerítené a „törvényszegés vagy a közrend erőszakos megháborításának” fogalmát. A gyűlések törvényességének megítélésében tehát gyakorlatilag a helyi közigazgatás vezetője, illetve a városi rendőrkapitányok döntöttek.

Az egyesületek alakításának és működésének engedélyezése ugyancsak a közigazgatástól, mégpedig annak fejétől, a belügyminisztertől függött. Az elbírálás alapja a kötelezően benyújtott alapszabály volt, amellyel szemben a miniszter, illetve beosztottai általában csak akkor támasztottak kifogást, ha a szervezők politikai célokat tartottak szem előtt. Gazdasági és kulturális egyesületek lényegében akadálytalanul szerveződhettek, s a XX. század elején működött is belőlük több ezer.

Leglényegesebb intézményeit, azok struktúráját és működési elveit tekintve tehát a dual izmus kori magyar állam minden túlzás nélkül liberálisnak nevezhető. A modern alkotmányosság szabályai szerint szerveződő államok Európája akkor az Osztrák-Magyar Monarchia déli és keleti határai mentén ért véget. Amennyiben ezek az elvek mégis sérültek, akkor azok általában az uralkodói jogokkal függtek össze. A császár-király jogköre mind a törvényhozásban, mind a végrehajtásban túltengett, s ez bizonyos autoriter jegyeket kölcsönzött a politikai rendszernek. Ugyanezeket az autoriter jegyeket erősítette a végrehajtó apparátus, a kormány és a közigazgatás egyes területeken megnyilvánuló túlhatalma. Mindezek azonban csak deformálták vagy korlátozták a magyar állam liberalizmusát, de távolról sem szüntették meg. Egészen másként állt azonban a helyzet a XX. század koreszméjével: a demokráciával. A politikai egyenlőség eszméje mélységesen idegen volt ettől a politikai rendszertől, s az maradt a XX. század elején is. A problémák, melyek a századforduló és a századelő éveiben felmerültek, jelentős részben ezzel függtek össze.



[1] Szekfű Gyula: A magyar állam életrajza. Budapest, 1917, Dick Manó, 18-21.

[2] A feudális korban használatos gazdasági és adózási alapegység, amelynek nagysága a talaj termőképességétől, a népsűrűségtől és a művelési rendszertől egyaránt függött. A XVIII. század második felében általában 26-32 hold szántó és 8-12 hold rét tartozott egy egész telekhez