Ugrás a tartalomhoz

Magyarország társadalomtörténete a reformkortól a második világháborúig

Kövér György, Gyáni Gábor (2006)

Osiris Kiadó

JÓTÉKONYSÁG ES SZOCIÁLPOLITIKA

JÓTÉKONYSÁG ES SZOCIÁLPOLITIKA

SZOCIÁLIS KÉRDÉS ÉS A LIBERALIZMUS

Az iparosodás és a nyomában járó gyors urbanizáció eredményeképpen mindenhol ijesztő mértékben nőtt a szegénység. Ebből persze nem következik, hogy a preindusztriális korban ismeretlen lett volna a mélységes és masszív nyomor. Feltétlenül új volt viszont, hogy az éhínségek, a járványok és a háborúk megritkulásával az általuk kiváltott átmeneti elnyomoro- dást tartós és drasztikusan rossz városi létviszonyok váltották fel. Ez a szegénység nemcsak okait, de megnyilvánulását tekintve is elütött a korábban megszokottól. Az ipari és városi civilizáció előtti időkben a szegénység közvetlenül az egyéni és családi életciklusokkal járt együtt, és rendszerint három alkalommal sújtotta az egyént: kisgyerek korában, fiatal házasként és öregkorában. Olyan ciklikusan jelentkező, vissza-visszatérő sorscsapás volt tehát, amilyenek a rendkívüli események, a járványok, az éhínségek, a háborúk vagy az egyéb természeti katasztrófák. S mert ilyen volt, ezért ki is lehetett belőle lábalni; a családok rendre valóban maguk mögött hagyták a nyomor állapotát (még ha némelyek belehaltak is).

További jellegzetessége volt a történeti szegénységnek, hogy az ellene való védekezést sajátos közösségi védőháló segítette. A paraszti és kézművesgazdaságra alapozott falusi, rendileg tagolt világban kölcsönös felelősségérzet hatotta át a közösségek minden egyes tagját. A rokonság, a szűkebb család, a lakóhelyi szomszédság afféle morális közösséget alkotott; számon tartotta tagjait és védte őket szükséghelyzetekben, mert azt tartotta, hogy mindenkinek joga van az életre, de legalábbis a tisztes szegénységre. E moralitás alapjául az a kézenfekvő belátás szolgált, miszerint az életciklusokkal elkerülhetetlenül együtt járó szegénység, éppen mert nem egy időben érint az adott közösségben mindenkit, megengedi mások megsegítését, s ez a gesztus – fordított esetben – jól kamatoztatható reciprocitást szül.

Igaz, a közösségekbe nem integrált koldus csavargók már az újkor századaiban is kirekesztődtek ebből a szolidaritási közösségből. S ezzel megszületett a szegénység középkoritól merőben eltérő új fogalma. A koldus és az alamizsnálkodó közötti viszony megváltozása, a keresztény könyörületesség szokásának meggyengülése okozza, hogy a vándor koldussal szembeni szociális felelősségérzet a helyi kollektívától lassanként az állam illetékességi körébe kerül át. Ennek folyománya, hogy ezzel a szegénnyel szemben immáron nem a (közösségi) gondoskodás, hanem a (hatósági) felügyelet válik követelménnyé. A kolduló életmód ily módon rátér a kriminalizálás azóta is többé-kevésbé töretlen útjára, és a szegény a tényleges vagy a potenciális bűnözővel azonosul, akit nem segíteni kell, hanem elzárni és erkölcseiben megjobbítani.

A magángazdaságon nyugvó szabad versenyes ipari kapitalizmus megjelenésével a korábbi közösségi szolidaritás egyszeriben talaját veszti, hogy a vándorló életet élő koldussal szembeni moralizáló-fegyelmező magatartás váljék a szegényekkel szemben általában is mértékadóvá. A rendi alapú és közösségi szerkezetű társadalmat fokozatosan felváltó osztálytársadalom éppen, mert az atomizált egyénekre épül, mindenféle szegénységnek kezd morális jelentést kölcsönözni. E szerint a szegénység állapota pusztán egyéni ügy, sőt egyenesen szégyellni való dolog, olyan valami tehát, ami az egyes ember erkölcsi fogyatékosságából fakad, amely nem követel közösségi felelősségérzetet, s a közt képviselő, azt helyettesítő államnak sincs hozzá túl sok köze.

A pauperizáció azonban az iparosodással együtt hallatlanul nagy méreteket ölt, így idővel mind több kétség támad ama klasszikus liberális doktrína érvényessége iránt, amely a szegénység megszűnését a társadalom – szabad verseny útján biztosított – általános és gyors meggazdagodásától várja. A liberalizmus szociális átértelmezése, valamint a szocialista eszmerendszer egymástól függetlenül, de egymáshoz roppant hasonlatosan hívja fel a figyelmet a liberális várakozások illúzió voltára. A szociális állam, vele az állami-hatósági szociálpolitika elvi kérdéseit a századfordulón már élénken vitatják, ezzel egy időben kezdetét veszi az a fejlődés, amely a két háború között (és kivált a második világháborút követően) végül elvezet a jóléti vagy gondoskodó állam, a welfare state kapitalista modelljéhez.

Állami szociális gondoskodás természetesen már ezt megelőzően is létezett valamilyen formában és persze jóval szerényebb mértékben. A kora újkori abszolutizmusok politikai gyakorlatának volt része Európa-szerte a szegényügy adminisztratív megközelítése. Ami hazánkat illeti, a 18. századi felvilágosult abszolutizmus honosította meg az elsősorban rendészeti kérdésként értelmezett szegénypolitikát. A kolduskérdést úgy igyekeztek ekkoriban szabályozni, hogy a szegények szociális ellátásától sem zárkóztak el teljes egészében, bár a koldulás megakadályozása volt a fő cél. A központi hatalom a helyi (városi, községi) hatóságokat próbálta rávenni a koldusok anyagi segélyezésére, ám azok igen kevés hajlandóságot mutattak erre. Nagyjából ez a helyzet a 19. század utolsó harmadáig, amikor a kiegyezéssel új fejezet indult hazánk politikai és társadalomtörténetében egyaránt.

A SZOCIÁLPOLITIKA IRÁNYAI

A szociális gondoskodás 19. és 20. századi folyamatát a formális és az anyagi szociálpolitika egymást követő periódusaira szokták felosztani. A liberális berendezkedésű ipari kapitalizmussal adekvát formális szociálpolitika az individuális emancipáció társadalmi programjának felelt meg. Ez a gyakorlat, ennek megfelelően, úgyszólván csak a munkavégző testét, a proletár egyedüli (magán)tulajdonát ítélte védendőnek. A munkások fizikai védelme, melyhez a preventív egészségvédelem (a közegészségügy) is hozzáadódott, nem általában a szegénység ellen, azaz a szegény mint olyan érdekében, hanem a tényleges munkavégzők, a hasznot hajtók szegénysorba jutását meggátlandó fejtett ki erőfeszítést. A gyári törvényhozás jól ismert esetéről van szó, ami a múlt századi brit szociálpolitika fő, legalábbis egyedül hatékony ága volt.

A liberális felfogás az oka, hogy a felnőtt férfi munkás az átlagosnál kisebb figyelmet kapott a nőkkel és a gyermekekkel szemben; azért nem tarthattak igényt fokozottabb szociális gondoskodásra, mert a férfiak az egyéni felelősségviselés terén állítólag fejlettebb lények, mint a nők és a gyerekek. Figyelemre méltó továbbá, hogy az egészségügyi ellátás sem az egyén betegségén igyekezett segíteni, mivel az magánügynek számított, hanem mint megelőző óvintézkedés a munkaerő szabad kifejtését, hasznosulását gátló káros környezeti erők elhárítását célozta (járványok kiküszöbölése, a lakáshigiénia javítása). Az igencsak szűk körű, nagyrészt magán- és egyesületi jótékonykodás formáját öltő szociális gondoskodás ezért olyanokra összpontosította a figyelmét, akik alkalmatlanok voltak az egyéni méltóságot (erkölcsi értékességet) egyedül biztosító munkavégzésre (az elhagyott csecsemőkre és kiskorúakra, vagyis a lelencekre, a beteg öregekre vagy a sokgyermekes özvegy anyákra).

Változás történt, midőn egyrészt az anyagi szociálpolitika fogalmába kezdték belefoglalni a munkavégzők általában vett szociális biztonságáért érzett kollektív felelősséget (társadalombiztosítás); másrészt, amikor az egyéni felelősség kizárólagosságát mindinkább felváltotta a formális egyenlőség – közösségi úton garantált – sokak (elvileg: mindenki) általi hozzáférhetősége, az állam ezzel kapcsolatos kötelességeinek az elismerése. Ez a két elvi szempont két, egymástól modellszerűen elváló történelmi fejlődési utat követett. Az anyagi szociálpolitika „konzervatív” fogalma, ahogyan a 19. század közepi porosz, majd a század végi bismarcki német törekvésekben megnyilvánult, arra szolgált, hogy mintegy kompenzálja a társadalmat a hierarchikus egyenlőtlenségek túlontúl sok elemének a fennmaradásáért. A sajátosan német, a kameralista hagyományokból is merítő polgári nemzetállami fejlődés teremtette meg ezt a fajta szociálpolitikát a múlt század végén, melyet akkor teljes egészében sehol sem vettek át; különösen ott idegenkedtek tőle (így Angliában és Franciaországban), ahol a szociális gondoskodást az egyéni szabadság kibontakozásának a liberális tana szerint gondolták el. Jellemző, hogy az anyagi szociálpolitika a 20. század eleji Angliában elsőként megint csak a gyári törvényhozás (a formális szociálpolitika) keretei között tudott szóhoz jutni. Vagy: Franciaországban a századforduló évtizedeiben az állami finanszírozású szociálpolitikának végig vezérelve maradt, hogy nem támogathat munkabíró, ép és egészséges felnőtteket, akik esetenkénti ellátása egyedül a magánfilantrópia illetékességébe tartozik.

Állami és magánjótékonykodás, formális és anyagi szociálpolitika, valamint a szociális gondoskodás irányultsága között tehát országonként és az idő függvényében egyaránt eltérő volt a kapcsolat. Hazánkban is aszerint alakult a szociális gondoskodás története, ahogy Nyugat-Európa legtöbb államában a liberális ipari társadalom megszabta annak jellegét. Így azután kevés vagy szinte semmi jele sincs 1918-at megelőzően az állami és anyagi szociálpolitika térfoglalásának. Nem tekintve most az ebbe az irányba mutató kisebb kezdeményeket, lényegében a Horthy-korra várt (volna) a gondoskodó állam kiépítésének feladata.

TÖRVÉNYES MUNKÁSVÉDELEM

A liberális ipari törvényhozás meglehetősen általános normákat fogalmazott meg a munkavédelem kérdésében, és nem igazán bolygatta a munkaadó és munkavállaló közötti magánjogi szerződés tartalmát, nem tartva magát illetékesnek a beavatkozásra. Ez a szellem hatotta át a dualizmus korának két egymást követő Ipartörvényét, az 1872-es rendelkezést és kivált az 1884. évi XIV. tc.-et. A mezőgazdaságban talán ennél is „liberálisabb” szellem honolt, melyről az 1876:XIII. tc. gondoskodott, melyen az 1898. évi II. tc. csak annyit módosított, hogy a napszámosok, majd később a cselédek (1907:XLV. tc.) napközbeni pihenőidejéről rendelkezett.

Erőteljesebb állami beavatkozásra így csak az 1893-as XXVIII. törvény nyomán, de ekkor is egyedül a gyáriparban került sor, amikor A baleset elleni védelem és az iparfelügyelet címen alkotott törvény normát írt elő a munkaadó részére a biztosítandó munkafeltételeket illetően, és egyúttal felhatalmazta az illetékes minisztert a szankcionálásra is. Ilyen előzmények után a Horthy-kori ipari törvényhozás lényegében csak folytatta a dualizmusban megszokott gyakorlatot. Az 1922-es új Ipartörvény (inkább csak novella, vagyis a korábbi rendelkezések kiegészítése és megerősítése) nem hozott érdemi változást. Az 1923-ban a sütőmunkásokról alkotott XV. tc. az első részintézkedés, amely kimondta a 14 éves kor alatti gyermekek alkalmaztatási tilalmát és egyúttal korlátozta a fiatalkorúak munkaidejét is. Az egy évvel korábban elfogadott Ipartörvényben viszont általában 12 évben szabták meg a gyermekek kisipari műhelyekben való foglalkoztatásának alsó határát. Igaz, a felvételkor hatósági orvosi bizonyítványt és az elemi négy osztályának az elvégzését igazoló dokumentumot kellett felmutatni.

Öt évet kellett várni, amíg újraszabályozták a nők és a gyerekek (valamint a 12-16 évesek, vagyis a fiatalkorúak) ipari munkaviszonyait. A törvény megtiltotta a gyerekek ipari munkáját (átmeneti időre azonban, kivételesen, engedélyezte azt 12 éves kor fölött is), és mind a nőknél, mind a fiatalkorúaknál előírta orvosi igazolás bemutatását. A nőknek ugyanakkor 12 hét szülési szabadságot irányzott elő (hat hét a szülés előtt, hat hét azt követően), egyúttal megtiltotta a nők éjjeli munkáját (néhány kivétel: szálloda- és vendéglátóipar). Végül: a kisgyermekes anyák számára egy óra munka közbeni szoptatási időt engedélyezett. Az 1928:V. törvényt azonban jobbára csak a textiliparban hajtották végre.

A harmincas évek hoztak nagyobb áttörést a munkaidő korlátozását tekintve, midőn a munkásság régi óhajának is megfelelve bevezették a heti 48 órás munkahetet és intézményesítették a munkabérminimumot. A gazdasági válság szülte nagyfokú ipari munkanélküliség is motiválta a munkaidő korlátozását. Károlyi Gyula miniszterelnök már 1931-ben bejelentette a kormány ilyen értelmű szándékát, de az erről szóló rendelet csak évekkel később jelent meg (6600/1935. ME. sz.) és elsőként egyedül az asztalosiparban érvényesült. A kérdés törvényi szabályozása további két évet késett (1937:XXI. tc.), de a hamarosan kiadott végrehajtási utasítás (3000/1938. Ip. M. sz.) következtében felgyorsult a csökkentett munkaidő iparági bevezetése. A törvény a tisztviselők munkaidejét 8 órában, illetőleg heti 44 órában szabta meg, és szólt a fizetéses szabadságról: egy folyamatosan ugyanannál a munkaadónál eltöltött év után minimum 6 napban határozta meg annak időtartamát. Így a munkások 6-12 nap, a művezetők és kereskedősegédek 6-18 nap, a tisztviselők pedig 6-24 nap szabadságot kaphattak.

1937 közepéig az ipari munkások több mint a harmadának korlátozták a törvény szerinti munkaidejét. A fizetéses szabadságot elsőként 1938-ban lehetett igénybe venni, és ezzel a lehetőséggel főleg a nagyüzemek alkalmazottai, például a Weiss Manfréd Művek dolgozói élhettek.

A harmincas évek megélénkülő szociális közgondolkodására jellemző, hogy helyenként még olyan elképzelések is hangot kaptak, melyek a heti munkaidő ezen túli korlátozását javasolták. A fővárosi tanács IX. Szociálpolitikai ügyosztálya, a szociálpolitikában évtizedek óta az egyik legkezdeményezőbb fórum 1935-ben például amellett érvelt, hogy a munkanélküliség leküzdésének hatásos eszköze lehetne a 40 órás munkahét bevezetése. A javaslat számos egyéb radikális szociálpolitikai tervvel együtt azonban hamar süllyesztőbe került.

A munkaidő hossza ettől fogva nem egyedül csak „szabad egyezkedés” tárgya. Ezzel a rendelkezéssel együtt lépés történt a szintúgy a magánjogi szerződés körébe vágó bérkérdésben is. A munkabér állami meghatározása teljes mértékben elképzelhetetlen lett volna a dualizmus korában, ám a húszas évek végén kirobbant gazdasági válság szociális feszültségeit enyhítendő már komolyan felmerült egy ilyesfajta beavatkozás törvényes lehetősége. A 48 órás munkahétről intézkedő 1935-ös rendelet szólt első alkalommal a minimálbérről, melyet egyedül az ipari dolgozókra terjesztettek ki. A kötelező munkabér rendszerét ezt követően lépésről lépésre haladva vezették be az egyes iparágakban, de 1937 derekáig, az erről alkotott törvény megjelenéséig, az ipari dolgozók már több mint a felének így állapították meg a javadalmazását, és 1938 végéig a munkások és alkalmazottak 60%-ának rendezték a bérét. A háború kitörésével azonban a kormány nyomban felfüggesztette az 1937. évi XXI. tc. végrehajtását, majd ezt követően rendeleti úton intézkedett a minimálbér helyenkénti foganatosításáról.

A bérszabályozás mellett megtörtént az ún. gyermeknevelési pótlék, a mai családi pótlék előfutárának az intézményesítése is. Ennek korai előzménye, hogy a vasúti alkalmazottak már 1912-től (XXXV. tc.) részesültek ilyen pótlékban. A kormány 1935-ben döntött a pótlék bevezetéséről, a szándék gyakorlati végrehajtására azonban újabb négy évet kellett várni. Törvényi szabályozása 1938-ban történt meg (XXXVI. tc.), de a Francia-Magyar Pamutipar Rt. már 1936-tól folyósította dolgozóinak a pótlékot. 1939-ben állt fel az Országos Ipari és Bányászati Családpénztár, amely az év első felében hétmillió pengőt fizetett ki erre a célra. Havonként átlag 125 000 család kapott gyermeknevelési pótlékot 231 433 gyerek után. Érdekes, hogy a rendszer nem preferálta a sokgyerekes családokat, hiszen az utalványozottak fele egygyerekes volt és mindössze 12%-uk tartozott a három- vagy többgyermekes családok köréhez. A pótlék egyébként 1939-ben 5%-kal növelte a munkások bérjövedelmét.

Minden, ami a harmincas évek derekától a törvényes munkásvédelem területén fokról fokra megvalósult, valójában szerény eredmény, ha referenciaként a nyugat-európai jóléti államokat vagy akár a korabeli totalitárius országokat tekintjük. A távolság, ami Magyarországot a nyugati államoktól elválasztotta, azért lehetett oly szembetűnő, mert az új állami jóléti intézményeknek kifejezetten csak az ipari-városi népesség látta hasznát, és a falu, a mezei munkásság, valamint a birtokos parasztság kimaradt azok jótéteményeiből. Jellemző, hogy midőn a törvényhozás az ipari munkások és alkalmazottak korlátozott munkaidejéről vagy munkabérminimumáról, azt megelőzően pedig a nyugdíjjogosultságáról intézkedett, a rendelkezések mezőgazdasági népességre történő kiterjesztése még csak szóba sem került. Helyesebben: a harmincas évek végén a kormány foglalkozott ugyan a mezőgazdasági napszámosok bérminimumát, öregségi és özvegyi biztosítását kimondó törvények megalkotásával, de közülük egyik sem vált valóra. A gazdasági cselédeket pedig még ilyenformán sem érintette a dolog. A munkaidő szabályozásának az ügye is csupán a törvényhatóságok (a helyhatóságok) szintjén merült fel. Egyes megyék sürgették a 12 órás napi munkaidő-maximum törvényesítését, ám javaslatuknak nem lett semmi foganatja. Szintén a megyék javasolták, hogy vezessék be a többgyermekes és nyomorgó mezőgazdasági munkások számára a családi pótlék juttatását. Komárom-Esztergom megye harmincas évek végi javaslata, az ún. komáromi norma (később bővebben lesz még róla szó) tartalmazta ennek számos elemét. Ám a szociális jogok ilyen irányú kiterjesztése mindig is másodrendű kérdésnek számított, és ha volt is időnként rá kormányzati akarat, az rendszerint időnek előtte megtört az ügyben közvetlenül érintett földbirtokosok heves ellenállásán.

ÁTTÖRÉS A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS TERÉN

A „törvényes munkásvédelem” további formája a (kötelező) társadalombiztosítás, amely ugyanakkor hosszabb, lényegében az önsegély rendszerében gyökerező múltra tekintett vissza. A 20. századot megelőzően Németország kivételével gyakorlatilag mindenhol, így Magyarországon is, jószerivel csak az egyesületi önsegélyezés keretében létezett társadalombiztosítás. A kifejezetten munkavállalói önsegélyre hivatott egyesületek mellett az 1884-es Ipartörvény hatására a nagyiparban megjelentek a vállalati társpénztárak, mint önkéntes betegsegélyző szervezetek, melyek a bányatársládák nagy hagyományú szervezeti megoldását utánozták.

A különféle önsegélyző szervezetek mellett a munkásbiztosítás jellegzetesen liberális módjának felelt meg a munkaadói szavatossági jog (kötelesség) törvényi előírása. Az Ipartörvénybe és a cselédtörvénybe egyaránt belefoglalt rendelkezés kimondta, hogy a munkaadó meghatározott ideig köteles gondoskodni beteg alkalmazottjáról. A kötelező biztosításból a Horthy-korban továbbra is kirekesztett mezőgazdasági munkásság óriási tömegei ekkor is egyedül a munkaadói szavatossági jog alapján élveztek ingyenes egészségügyi ellátást.

A kötelező biztosításhoz vezető úton 1907 jelentette az első mérföldkövet, midőn a XIX. tc. elrendelte az Ipartörvény hatálya alá tartozó ipari és kereskedelmi üzemek alkalmazottjainak baleset és betegség esetére szóló kötelező biztosítását; ugyanakkor a törvény a baleseti biztosításból kizárta a kisipari és kiskereskedelmi munkásokat. A tízes években nagyjából egymillió fő körül járt az egyik és a másik ágban külön-külön biztosítottak száma. A kötelező biztosítás rendszerének folytatólagos kiterjesztésére elsőként a Friedrich-kormány vállalkozott, midőn 1919-ben mindkét biztosítási ág körébe beemelte a házicselédeket is. A társadalombiztosítás nagyszabású reformjára azonban végül csak a húszas évek végén került sor. Kovrig Béla, a Horthy-kor legtekintélyesebb biztosítási szakértője, az OTI első elnöke, mindenekelőtt megalkotta az 1927:XXI. tc.-t, amely számottevően kibővítette a kötelező baleseti és betegségi biztosításban részesülők táborát, bár ezúttal is kimaradtak belőle a mezőgazdasági dolgozók. A törvény eredményeként a biztosítottak száma már 1929-ben 900 000-re nőtt és gyakorlatilag felölelte a teljes ipari munkásságot. Az értelmiségi munkakörben foglalkoztatott magánalkalmazottak viszont csak abban az esetben lehettek biztosítottak, ha javadalmazásuk 300 pengő alatt maradt; az állami és önkormányzati közalkalmazottak pedig egészen kimaradtak a kötelező társadalombiztosításból.

Számukra, önkéntes formában, 1921 óta létezett az Országos Tisztviselői Betegsegélyezési Alap (OTBA), ahol a járulék az alkalmazottak összes járandóságának 2%-áig mehetett föl.

Ezért ingyenes háziorvosi és kórházi gyógykezelést, gyógyszerellátást, üdülést, gyermekágyi és temetkezési segélyt kaptak a tagok. Külön a fővárosi alkalmazottak is megalakították 1916 folyamán (az 1885-től fennálló segélyalap továbbfejlesztésével) a maguk egyletét Budapest Fővárosi Alkalmazottak Segítőalapja néven. Ez a szervezet kezdetben kölcsönöket és kulturális-egészségügyi szolgáltatásokat nyújtott, majd 1928-ban újjászervezték, és az 1927-es törvény nyomán betegsegélyezési feladattal is felruházták. Voltak saját intézményei, például a Madách téri rendelőintézet (1939-től) és balatoni üdülők. A fővárosi alkalmazottak nagy része, a napi órabéresek, a közüzemi munkások azonban nem lehettek a Segítőalap tagjaivá, a harmincas években viszont közülük is bevontak egyeseket a biztosítottak körébe.

A munkásság számára rendszeresített betegsegélyezési szolgáltatások alapját a biztosítottak javadalmazásának a 7%-a vagy a napibérosztályok szerint fizetett járulékok esetén az átlagos napibér 6%-a képezte: amit egyébként felerészben a munkáltatónak kellett fizetnie. Az ennek fejében járó szolgáltatások között megemlíthető az egy éven át élvezett, a fizetés 55%-ának megfelelő táppénz, a szintén egy éven át járó ingyenes kórházi ápolás és háziorvosi gyógykezelés, szülés esetén az ingyenes ellátás és a terhesség utolsó hat hetére járó segély. Végül (12 héten át) járt szoptatási segély, s a családtagok is részesültek mindeme szolgáltatásokban. Látható: az 1927-es törvény valóban magas szintű biztosítási ellátást nyújtott a városi munkásságnak.

A baleseti biztosítás járulékát teljes egészében a munkaadó fizette, melynek fejében a munkavállaló ingyenes orvosi ellátást kapott időbeli korlát nélkül. Táppénz 20 héten át járt a betegségi biztosításnak megfelelő szinten, ezt követően a biztosított járadékot kapott, ami bére kétharmadának felelt meg. Mind a két biztosítási formával járt temetési segély és özvegyi járadék is; az utóbbi a férj jövedelmének 20%-ában lett megállapítva.

A törvény végrehajtása az Országos Munkásbiztosító Intézet, 1928-tól az önkormányzati formában működő Országos Társadalombiztosító Intézet (OTI) feladatát képezte, melyet az részint központi, részint helyi szervein (kerületi és vállalati pénztárakon) keresztül oldott meg. A betegségi biztosítást néhány foglalkozási ágban (posta, vasút, bányák, hajózás, dohányjövedék, kohászat) külön szervezetek intézték; közülük a Magánalkalmazottak Biztosító Intézete (MABI) volt a legjelentősebb. Önkéntes biztosításra kizárólag az OTI-nál, a MABI-nál és a bányatársládáknál nyílt lehetőség.

Második lépésben került sor az öregségi (és a rokkantság, özvegység, árvaság esetére szóló) kötelező biztosítás bevezetésére. Az 1928:XL. tc. és az azt kiegészítő, módosító rendelkezések nyomán e biztosítási ág szolgáltatásai az 1927-es törvény hatálya alá tartozó foglalkozási csoportokra terjedtek ki, bár a házicselédeket csupán 1944-ben vonták be az öregségi biztosítás körébe. A nyugdíjkorhatárt 65 évben állapította meg a törvény; a járulékot pedig gyakorlatilag a napibérosztályok rendszere szerint a munkáltató fizette, ami a napibér legföljebb 3,5%-át érhette el. A járadékra való jogosultság megkívánta biztosítási időt hét és fél évben, özvegység, rokkantság esetén pedig nem egészen négy évben szabták meg.

A társadalombiztosítás pénzügyi gazdálkodása kezdetben, a gazdasági válság éveiben, többnyire deficites volt. Ez arra késztette a kormányt, hogy több egymást követő rendelettel csökkentse a szolgáltatások színvonalát. Így 1933-ban a táppénz összegét a munkabér 60%- áról annak 50%-ára redukálták, 1935-ben pedig megszigorították a rendszertelen munkáltatói befizetések szankcionálását. A gazdasági fellendülés, valamint a biztosítottak számszerű gyarapodása (1943-ban csupán az OTI-tagok száma 1 250 000 fő) lehetővé tette a szolgáltatások javítását. Ennek folytán 1942-ben korszerűsítették a bányanyugbér rendszerét, kiterjesztették a családtagokat is megillető szolgáltatások körét, a 2500/1944. ME. sz. rendelet pedig 60 évre leszállította a nyugdíj korhatárát.

Ugyanakkor elmaradt a munkanélküliség elleni biztosítás törvénybe iktatása, holott azt már a századelőn is oly sokan követelték, és a főváros tett is ilyen irányú gyakorlati lépéseket 1913-ban. Az átmeneti munkanélküliség esetén ezután is egyedül a szakszervezeti segélyezés jelentett menedéket; ezt egészítette ki a húszas években az állami ínségakció, ami azonban 1924-ben megszűnt. Ezt a segélyt nem pénzben, hanem természetben nyújtották (ingyenebéd). A válság idején újraindult az állami és főként a törvényhatósági (budapesti) segélyakció: csupán a fővárosban 230 000 ember szorult 1931-32-ben hatósági segélyre, és országosan 560-610 000 családfőre tehető a munkanélküliek száma. A segélyezés, persze, nem vezethetett a kérdés megnyugtató megoldásához. 1924-ben a Szociáldemokrata Párt, a szakszervezetek (így a keresztényszocialista szakszervezetek is) kampányt indítottak a munkanélküliség elleni társadalombiztosítás érdekében. Az akcióhoz hamarosan a főváros is csatlakozott. A Vas József népjóléti miniszter által 1926-ra elkészített törvényjavaslat a kellő korporatív támogatottság hiánya miatt azonban sohasem került a nemzetgyűlés plénuma elé, jóllehet a főváros a megszülető törvény reményében 1927 során már szabályrendeletet is alkotott a tárgyban.

A mezőgazdaság területén a társadalombiztosítás reformja valójában teljesen elsikkadt a Horthy-kor legvégéig. Az 1936:XXXVI. tc. bevezette ugyan a gazdatisztek nyugdíjbiztosítását, de a gazdasági cselédekről ekkor sem esett szó. A mezőgazdasági munkások számára 1938- ban elfogadott XII. tc. pedig lehetővé tette az öregségi biztosítást, de kirekesztette belőle a 2 holdnál kisebb földű gazdákat (és a nőket). A törvény minimális járadékot irányzott elő 15 év várakozási idő leteltével (nagyjából 60 pengőnyit), s ekkor is csupán 75 000 főt érintett közvetlenül. Utóbb bevezették az özvegyi járadékot (1939:XVI. tc.) is. Az említett biztosítási formákat az 1936-ban átalakított Országos Gazdasági Munkás és Cselédpénztár, új nevén az Országos Mezőgazdasági Biztosító Intézet (OMBI) intézte. A mezőgazdasági munkások a cselédeknél is kedvezőtlenebb helyzetben voltak, hiszen baleset esetén biztosításban egyedül csak a hónaposmunka és a cséplés időszakában részesültek, de például aratáskor vagy más munka esetén nem. A munkaadó is csak akkor volt köteles nyolc napig kezeltetni megbetegedett munkását, ha az a lakóhelyétől távol dolgozott (így a summásokat), a helyben napszámot vállalókat viszont már nem. A betegség és a munkaképtelenség így a napszámos (és a kisbirtokos paraszt) legfőbb ellenségének számított, hiszen: „Ha megtakarított pénze nincsen és jólelkű hozzátartozók nem segítik, aggkorára a legnyomorúságosabb sorsra jut” (bejczi Németh Andor 1937, 115).

MUNKÁSJÓLÉTI KÖZIGAZGATÁS

Szociális lakáspolitika. A munkásság és általában az alsó osztályok rossz lakáskörülményeit mint súlyos és orvoslandó szociális kérdést későn, a múlt század vége felé kezdték tudatosítani a hatóságok. A lakásreformerek idővel politikai támogatást is kaptak, és megindulhatott a kezdetben még szerény szociális lakásépítés. Ennek korai jól ismert fejleménye a Wekerle-telep, amely a főváros határán állami beruházásban épült fel 1908 és 1927 között. Számszerűen több szociális lakás készült ugyanakkor városi beruházásban, melynek a fővárosi kislakásépítő tevékenység volt a motorja. Ezek a közvetlen előzményei annak a helyzetnek, amely a dualizmus korinál sürgetőbb igénnyé avatta a lakásügy hatósági kezelését. A két háború között drámai méreteket öltő városi (s kivált budapesti) lakáshiány enyhítésére azonban sokáig kevés állami és egyéb közpénzt fordítottak. Így a húszas évek elején nem többre, csak szükséglakótelepek kialakítására futotta az állam erejéből: 17 telep létesült ekkortájt Budapesten és környékén több mint hatezer egyszobás nyomorlakással. A gazdasági válság éveiben tovább nőtt ez a lakásállomány. Ehhez képest igazán elhanyagolható az állami bérházépítés volumene: a húszas években a fővárosban összesen 6500 (94%-ban szükséglakás) létesült állami pénzből, melyekben 39-40 000 ember húzta meg magát állandó jelleggel.

Az évtized második felében községi lakásépítés indult kölcsöntőke bevonásával, ennek eredményeként két és fél ezer kislakás készült el kistisztviselők számára. Az évtized egészét tekintve a város 4690 lakást épített saját erőforrásaiból. A szociális lakáspolitika fő szorgalmazója a Horthy-kor jelentős fővárosi szociálpolitikusa, Schuler Dezső tanácsnok.

A vidéki városok némelyike a húszas években szintén hozzájutott hitelekhez, melyeket a népesebb városokban a kívánatos szükséglakások építésére fordítottak. Így további ezer nyomorlakás épült országszerte. Együttesen tehát állami forrásból vidéken az évtized első felében 1600 szociális lakást adtak át, s ezek kétötöde kifejezetten szükséglakásnak készült.

A falusi lakásépítés állami támogatása is ebben az időben kapott komolyabb impulzust. Igaz, a mezőgazdasági munkások önerős lakásépítését támogatandó a századelőtől fogva létezett szerény állami hitelpolitika, melyet a Viharsarok pacifikálása jegyében Csongrád és Békés megyék mezővárosaiban osztottak szét. Minőségi változást a Nagyatádi-féle földreform hozott azzal, hogy (1939-ig) 260 000 házhelyet is kiosztottak annak örve alatt. Ez azonban megfelelő hitelkonstrukció hiányában pusztán csak elvi megoldást hozhatott. Megszületett tehát az Országos Falusi Kislakásépítő Szövetkezet (OFAKSZ), melyet az 1927:XIX. tc. hívott életre. A Szövetkezet hosszú lejáratú kölcsönöket folyósított (20 évi törlesztésre 6%-os kamat mellett); további, ritkábban igénybe vett hitelkonstrukciója pedig 30 évre szólt (4%-os kamatozással); végül rövid lejáratú lakáshitelt is kínált. Az akció eredményeként 1938-ig közel 41 000 falusi építő részesült kölcsönben, de közülük csak minden negyedik tartozott a mezőgazdasági munkássághoz. Az OFAKSZ-akció így érdemben nem enyhíthette a falusi szegények lakásgondjait.

A harmincas évek első felében, a gazdasági válság közepette megszűnt mindenfajta állami szociális lakáspolitika. A helyzetet tovább súlyosbította, hogy a szabad lakáspiac fokozatos visszaállítása (1926-tól) növelte a szociális feszültségeket. Budapesten a századelőtől szépen gyarapodó tanácsi lakásállomány ekkoriban egyedül a Városszéli telep létesítésével bővült tovább. A MABI által 1932-ben felajánlott egymillió pengő kölcsönből szociálpolitikai kísérletként létesült telepen az 1940-es évek elején mintegy 1200-an laktak. 1938-ban került sor az első nagyobb szabású községi lakásépítésre, amikor ezer új szociális lakást emeltek. 1939-ben úgy határozott a főváros, hogy az OTI húszmilliós kölcsönére alapozva, a barakktelepeket kiváltandó, munkáslakás-építésbe kezd. A háborúba lépésünkig tartó építkezés kétezer új kislakással gyarapította a tanácsi lakásszektort. A későbbi évek községi beruházásaival együtt 1939-et követően több mint ötezer tanácsi lakást adtak át, vagyis évente ezret, ami a Bárczy-féle lakásépítési teljesítmény mércéjével mérve is jelentősnek mondható. Mindezek nyomán egyrészt kezdett visszaszorulni a szükséglakás intézménye, másrészt tovább nőtt a tanácsi lakások száma (1941-ben 18 000), melyek egynegyede még mindig barakklakás.

Községi lakásépítésre a vidéki városokban ezekben az években nem vagy alig akadt példa. A húszas években a Speyer-kölcsön felhasználásával több helyen is emeltek városi házakat a tisztviselői nyomorenyhítő akciók keretében, ám községi beruházások hiányában a népesebb vidéki centrumok (Győr, Miskolc) arra még csak nem is gondolhattak, hogy végre megkezdjék nyomortelepeik felszámolását.

Az állam a harmincas években ha közvetlenül nem is, közvetett módon mégis csak belefolyt a lakásépítésbe. Például adókedvezményeket adott (ez jellegzetesen 19. századi megoldás), így az 1923:XXXIV. tc., és 1924-ben inflációs hiteleket ajánlott fel tatarozási célokra. A Lakásépítő Külön Tevékenység keretében 1923-28 között közvetett állami támogatással több mint hatezer lakás épült a fővárosban és környékén. A támogatások fő haszonélvezője az elszegényedett középosztály volt. Őket segítette a társasháztulajdon jogi elismerése is (1924:XII. tc.), amely a korábban nem különösebben elterjedt házépítő szövetkezetek tevékenységét lendítette föl. Az egyoldalú középosztályi prioritást korrigálva biztosított az állam 1936-tól adómentességet az egyszobás lakások tulajdonosainak, 1940-től pedig a többgyermekes munkáscsaládoknak.

Az állam emellett további eszközöket is megragadott, például a kötelező biztosítás kiterjesztésével pótlólagos tőkeforrást teremtett ilyesfajta szociálpolitikai beruházásokra is. A húszas évek végi biztosítási törvények úgy rendelkeztek, hogy az intézetek járulék-, helyesebben: tartalékalapjuk 30%-ának az erejéig kihelyezhetik a tőkéjüket lakásépítési hitelekbe. Az OTI és a MABI élt is a felkínált lehetőséggel: kezdetben bérházakat építettek, később kislakásépítő szövetkezetek kötvényeibe fektették a pénzüket. Midőn az állam 1928-ban beszüntette a lakásépítési hitelek folyósítását, hamarosan létrehozta az Országos Lakásépítő Hitelszövetkezetet (OLH), amely emissziós pénzintézetekből állt. Ennek a feladata volt, hogy hosszú lejáratú kölcsönökkel lássa el a közszolgálati alkalmazottakat és más építtetőket. Az OLH kötvényeket bocsátott ki, melyekért az állam garanciát vállalt. Végeredményben a nagy biztosítóintézetek vásárolták fel a kötvények nagy részét: az 1930-as években az OTI közel 8 millió, a MABI mintegy 17 millió pengő névértékű kötvényt vásárolt, a fennmaradó egyharmad rész pedig egy bankcsoport kezébe ment át. 1941 végéig az OLH támogatásával mintegy 5500 családi ház (s további 82 társasház) épült elsősorban vidéken.

A vállalati nyugdíjpénztárak is részt vállaltak dolgozóik lakásgondjainak az enyhítésében: az 1940-es években 95 ilyen pénztár volt szerte az országban, melyek nagyjából százmillió pengőt költöttek lakásépítésre.

Az 1940-es évek legnagyobb jelentőségű szociális lakáspolitikai fejleménye kétségkívül az Országos Nép- és Családvédelmi Alap, az ONCSA létrehozása volt. A Belügyminisztérium hatáskörébe tartozó, de a megyei közigazgatási apparátusra alapozott Országos Szociális Felügyelőség irányításával 1940-44 között zajló akció a sokgyermekes családok megsegítését célozta. A kamatmentes lakásépítési kölcsönakció eredményeképpen mintegy 12 000 egy- és kétszobás, telepszerűen elhelyezkedő otthon épült kétharmadrészt a falvakban. A „szociális állam – szociális vármegye” eszményét hirdető akció, amely évi 40 millió pengő fölött rendelkezett, érte el a Horthy-korban a szociális lakásépítés terén a legfigyelemreméltóbb eredményeket. Jellemző, hogy 1940 és 1944 között minden harmadik új lakás ONCSA-ház volt.

Szociális közegészségügy. A szociálhigiénia modernizációja során a kórházak és a szegényházak 1856-ban bekövetkezett szétválása jelentette a döntő fordulatot. Ettől kezdve beszélhetünk a szó szoros értelemben vett általános egészségügyi szolgáltatás fejlődéséről és magáról a közegészségügyről, mint a szociálpolitika külön ágáról. A dualizmus korában két fontos fejleményről kell megemlékezni. Az 1876. évi XIV tc. állami feladattá nyilvánította a közegészségügyet, és előírta, hogy hol legyenek orvosok és szülésznők. Valójában a törvény a helyhatóságokra bízta az egészségügyi ellátást, mígnem az 1898:XXI. tc. létre nem hozta az Országos Betegápolási Alapot, amely állami kézbe utalta az egészségügyet, és egyúttal az államra hárította a szegény betegek kórházi kezelését. Végül 1900-tól megindult a lelencgondozás állami kézbe vétele is.

A Horthy-kori közegészségügy új vonása, hogy miközben az egészségügy teljes egészében állami feladattá lett, egyszersmind gyors fejlődésnek indult a megelőzést szolgáló, mindenekelőtt a szülészeti gyógyintézményi hálózat. Még 1916-ban társadalmi egyesületként alakult (hatósági segédlettel) a Stefánia Szövetség, amely – többek között – szülőotthonokat tartott fenn. A Stefánia idővel szinte csak állami és községi hozzájárulásokból működött; 1933-ban bevételeinek a kétharmada ilyen adományokból állt. Védőintézeteinek a száma az 1925. évi 91-ről 1930-ig 169-re nőtt, és tüdőbeteg-gondozó intézeteinek a száma is megháromszorozódott (1930-ban 70 volt belőlük). A Stefánia azonban elsősorban a városokban vert gyökeret, ahol (a fővárosban 1921-ben) kiépült az iskolaorvosi rendszer is.

A falusi közegészségügy tekintetében a zöldkeresztes szolgálat megteremtése hozott radikális változásokat. Az 1927-ben Johan Béla által megszervezett Zöldkereszt országossá bővítése 1934-ben indult meg. A szervezet hatókörébe az egészségvédelmi körök, a tüdő- és nemibeteg-gondozó intézetek tartoztak. A Zöldkereszt egyszerre foglalkozott a falusiak általános higiéniás ellátásával és falusi szegénygondozással. Az előbbit tekintve orvoslakásokat, egészségházakat emeltek, az utóbbi érdekében pedig cukor- és tejakciókat indítottak. A Zöldkeresztes szolgálat a „produktív szociálpolitika” egyik korai megnyilvánulása. 1938-ban a szolgálat másfél millió ember körzetében ténykedett, és létrehozott 215 egészségvédelmi kört. A szolgálat működése a hatezer főnél kisebb lélekszámú településeken az egészségvédelem minden ágazatát átfogta; a nagyobb településeken az anya- és csecsemővédelmet viszont továbbra is a Stefánia végezte. A szövetség 1938-ban 342 anya- és csecsemővédelmi intézetet és 54 bölcsődét és óvódát tartott fenn. A védőnőkkel történő ellátás érdekében 1930-ban az Országos Közegészségügyi Intézet (OKI) keretében működő Állami Ápolónő és Védőnőképző Intézetben megkezdték a tömeges kiképzést.

Az OKI-t az 1925. évi XXXI. tc. nyomán 1927-ben állították fel, hogy irányítsa a fertőző betegségek elleni védekezést, és munkájához tartozott a közegészségügy hatósági támogatása, a szakemberek képzése is. Az OKI égisze alatt 1930-ban kötelezővé tették 25 fertőző betegség bejelentését, és az évtized vége felé rendszeresítették a diftéria, valamint a hastífusz elleni kötelező védőoltást, végül megkezdték a vízhigiénés vizsgálatokat.

1939-ben rendeleti úton összevonták és az Országos Egészségvédelmi Szövetségben egyesítették a sokféle egészségvédelmi szervezetet. Ezt követően a falusi egészségvédelmi körök száma 1944-ig 270-re emelkedett, melyek mintegy kétmillió embert fogtak át, ugyanakkor 500 tanácsadó orvos és 900 védőnő tevékenykedett a kereteik között. S bár a zöldkeresztes szolgálat mindenhol, ahol megjelent, láthatóan sokat javított a (falusi) egészségi állapotokon, az agrárnépesség kirívóan rossz helyzetén nem tudott érdemben változtatni már azért sem, mert a falusi népességnek alig több mint a harmadát vonta csak a hatókörébe.

A két súlyos közegészségügyi probléma, a tuberkulózis (morbus hungaricus) és a nemi betegségek elleni küzdelem sok kivánnivalót hagyott maga után. 1938-ban Budapesten tíz, a vidéken 77 tüdőbeteg-gondozó intézet működött, ám ez a járásoknak csupán egyharmadát érintette. Így azután az intézetek egy évben legföljebb 70-80 000 szűrővizsgálatra vállalkozhattak. A nemi betegségek elleni védekezés emlékezetes mozzanata a prostitúció erőteljes korlátozása 1926-ban, majd a nemibeteg-gondozó intézet 1928 utáni kiépítése. 1938-ban 11 ilyen intézet működött országszerte, ami a közel egymilliónyira becsült nemi beteghez képest nem sokat nyomott a latban.

E két tömegbetegség elleni védekezés céljaira az 1940:VI. tc. biztosított immár komolyabb eszközöket azzal, hogy kötelezővé tette e betegek gyógykezeltetését, és egyúttal hatósági engedélyhez kötötte a bábák ténykedését. Ám ezek az előírások csak további szervezeti fejlődéssel karöltve vezethettek eredményre; vannak is jelei, hogy növelték a gyógyintézetek körét, így a tüdőbeteg-gondozók száma 1944-ben már 134, a nemibeteg-gondozóké 73.

A közkórházak és a kórházi helyek számbeli gyarapodása a múlt század legvégén, valamint 1925-30 között a leggyorsabb. Az utóbbit tekintve a részben külföldi hitelekből épített (bővített) kórházak száma 205-ről 233-ra emelkedett, ami tízezres ágyszámnöve- kedést eredményezett, és ezzel 40 000-re emelkedett a kórházi ágyak száma. A harmincas években a biztosítóintézetek nemcsak a lakásépítés, de az egészségügy finanszírozásában is jeleskedtek: ekkoriban épült fel a MÁV Kórház, az OTI Uzsoki utcai kórháza stb. Ezzel együtt számottevő fejlődés jellemezte főleg a vidéki mentőszolgálatot: 1926-ban megalakult a Városok és Vármegyék Mentőegyesülete, amely 1938-ig 70 mentőállomást állított fel. Az 1930-as években viszont csökkent a kórházépítések vagy bővítések üteme (MABI Kórház).

1938-ban a 304 kórházban 49 000 volt az ágyak száma, tehát tízezer főre 54 ágy jutott. A biztosítási reformok eredményeként azonban megugrott a kórházi betegszám, így a zsúfoltság nem enyhült a kórházakban.

A szegény betegek ápolási költségeit (1898 óta) az állam fedezte; ezen a rendszeren a harmincas évek elején több egymást követő rendelet módosított, amelyek egyrészt szűkítették a közkórház fogalmába tartozó szervezetek körét, másrészt megszigorították az ápolási költségek behajtását, és végül elrendelték a betegápolási díjátalányt (amely nem fedezte az összes költséget). A kórházak ezért korlátozni kezdték szegénybeteg-felvételüket.

A kórházi alkalmazottak száma következőképpen alakult: 1940-ben a 40 000 állami és közkórházi ágyra 883 orvosi állás jutott. Igaz, a ténylegesen foglalkoztatott szakorvosok száma ennél több volt. Ugyanekkor közel hétezer az ápolónők száma (benne 1800 apácával és szerzetessel). Az ápolónőképzés a Vöröskereszt két iskolájában, néhány klinikán, kórházban és világi vagy felekezeti egyesület keretei közt folyt egységes tanterv nélkül.

Az egészségügy a Horthy-korban (1921-től) a Népjóléti és Munkaügyi Minisztérium alá tartozott. A minisztériumot 1932-ben megszüntették, a terület felügyelete ekkor a Belügyminisztérium hatáskörébe került át. A belügyminiszter véleményező testületeként ezzel egy időben létrehozták az Országos Közegészségi (Közegészségügyi) Tanácsot, mint legfőbb szakmai felügyeleti szervet.

Szegénygondozás. A szociálpolikának ez az ága a „küszöb alatt élő egyének és családok” alkalmankénti vagy huzamos támogatására irányult. A szociális gondoskodás ebben az esetben egyéneket érint, s ehhez közösségi erőforrásokat használ fel. A liberális kapitalizmus körülményei között a szegénypolitika rejtett vagy olykor nem is annyira burkolt célja a koldulás adminisztratív korlátozása (felszámolása), valamint a koldulásra motiváló hajlamok, az erkölcsök javítása (munkára kötelezés a dologházban). Már a kiegyezés megkötésének az évében belügyminiszteri rendelet szólt arról, hogy a koldulás elharapózása miatt ajánlatos lenne, ha a helyhatóságok eltartanák saját szegényeiket. Ebből az ajánlásból az 1871-es községi (törvényhatósági), valamint az 1872-es fővárosi törvények nyomán önkormányzati kötelesség lett. A koldulásról utóbb, 1879-ben, a kihágási törvény (Xl. tc.) intézkedett oly módon, hogy elzárást helyezett kilátásba e „bűntett” esetén. A 20. század elején a közveszélyes munkakerülők is bekerültek ebbe a „bűnözői” körbe.

A községi (és a fővárosi) törvény egyöntetűen az illetőségi hely felelősségét deklarálta a szegénysegélyezés kérdésében. A közvetlenül az osztrák jogrendből átvett elv azt jelentette, hogy az ellátandó szegény (koldus) után bárhol felmerülő költségeket a születési (mármint az illetőségi) hely közigazgatási hatóságának (Budapesten 1893-at követően a kerületi elöljáróságoknak) kellett (volna) viselni. A szegényellátásnak ez a rendje egészen 1931-ig változtatás nélkül fennállott.

Az 1930-as évekig a szegénygondozás két szervezeti pilléren nyugodott. Miközben a jogszabályok soha egy szóval sem részletezték a gondozás (segélyezés) iránti igényjogosultságot, azt viszont újra és újra megerősítették, hogy miféle felelősség terheli e tekintetben az államot és kivált az önkormányzatokat. Közülük a legfontosabb a szegénybeteg-ápolás- és -szállítás, melyet az állam az 1898 óta fennálló Országos Betegápolási Alap és közvetlenül az államkincstár segítségével látott el mind a nyílt, mind a zárt szegénygondozás eszközeivel. A kedvezményezettek (igényjogosultak) közé tartoztak a talált vagy elhagyott 7 éven aluli gyerekek, valamint a kórházban szülő nők és csecsemőik. Mindennek a finanszírozása érdekében az állam betegápolási pótadót vetett ki, majd az így befolyt összeg tekintélyes hányadát, hétmillió pengőt, a fővárosnak engedte át.

Másodlagos szegénygondozási kötelesség egyedül az illetőségi községeket terhelte, ami előírta számukra, hogy lássák el mindazokat az egészséges felnőtt szegényeket, akiket a karitatív társadalmi egyesületek nem gondoz(hat)nak. A községek a községi szegényalap jövedelmeinek a felhasználása útján, évi költségvetésük keretei között látták el e feladatukat. A szegénygondozással túlterhelt községek elvileg államsegélyt is kaphattak, erre azonban ritkán került sor, így lényegében teljesen a maguk erejére voltak hagyva.

A községi szegényalap legfontosabb bevételi forrása az 1883:XV. tc.-kel rendszeresített 3%-os helyi pótadó, melyet az egyenes állami adó arányában vetettek ki, és amelyet szükség esetén további 2%-os pótadóval egészíthettek ki. Ebbe az alapba folytak még be a szegényházi alapok és alapítványok bevételei, a kihágási és bírságpénzek, a különféle engedélyezési díjak befizetései és az egyéni adományok. Az önkormányzatok igyekeztek csökkenteni a szegénygondozásból rájuk háruló anyagi terheket, és továbbhárították azokat a jótékonysági egyesületekre, netán legalizálták magát a koldulást is. Az utóbbi egyébként nem volt túl gyakori, Budapesten például a húszas évek végén kiadott koldusengedélyek száma 200 és 400 között alakult.

A szegény-, vagyis a koldusügy igazgatása a Horthy-kor első felében a még 1917-ben felállított Népjóléti és Munkaügyi Minisztérium dolga volt (a minisztériumot 1920-ban átszervezték): ide tartozott a közegészségügy, a társadalombiztosítás, a hadigondozás, a gyermekvédelem, a lakásügy és minden további szociális kérdés. A szegénypolitika viszonylag kevés figyelmet kapott, amit jól mutat az, hogy annak intézését a minisztérium a felekezeti jellegű Szociális Missziótársulatra bízta, amely azonban képtelen volt megbirkózni a húszas évek eleji tömeges pauperizációból fakadó súlyos gondokkal. 1920-ban például 15-20 000 fő szorult országszerte állandó közsegélyre, az évtized végén számuk a 60 000-et is elérte (ebből egyedül a fővárosra 25 000 fő jutott). Ehhez járult a gondozást kívánó gyerekek szintúgy óriási tömege: 1929-ben 62 ezer a számuk!

A városi és falusi népesség tekintélyes hányadának krónikus szegénysorba jutása a gazdasági válság idején vált igazán tömegessé, midőn az átmeneti munkanélküliség százezreket sújtott, és csupán a fővárosban 70 000 ínséges családot regisztráltak a hatóságok 1929 és 1933 között. A szegénységnek ez a kihívása új szervezeti és szemléleti megoldásokra sarkallt. A harmincas évtizedet éppen ezért a szociális kísérletezés óvatos politikája kísérte; e munkát az állam részéről az 1932-ben megszüntetett Népjóléti Minisztérium ügykörét átvevő Belügyminisztérium irányította.

Fontos lépés volt, hogy rendeletileg (6000/1931. ME. sz.) eltörölték a szegénysegélyezés addigi, vagyis a községi illetékességhez kötött rendszerét és felcserélték a lakóhely szerinti gondozási kötelesség elvével. A rendelkezés azt (is) célozta, hogy a törvényhatóságok a hatékonyabb szegénygondozás érdekében egyesítsék anyagi erőforrásaikat. Aminek mutatkozott is némi eredménye. Példa Győr városa, ahol 1914-ben a költségvetés mindössze 2,7%-át, 1930-ban már 4,8%-át fordították szociális (szegényügyi) kiadásokra.

Az államon kívüli társadalmi szegénypolitika racionális átalakítására, addiginál tervszerűbb megszervezésére ugyanakkor P. Oslay Oszwald egri ferences házfőnök tett kísérletet 1927-ben az ún. egri norma néven ismertté vált rendszer kidolgozásával. Az egri norma a segélyalap szisztematikus összegyűjtését (adományokból), a segélyhez jutók számbavételét (környezettanulmányok készítését) és a segélynemeknek, valamint azok mennyiségének a meghatározását tartalmazta. Az egri norma fokozatosan teret hódított: 1931-ig nyolc vidéki város vette át, mígnem a kormány magyar norma néven minden városban és népesebb községben bevezettette (172000/1936. B. M. sz.), és 1940-ig a szegénysegélyezés e gyakorlata 34 városban meg is honosodott.

A szegénysegélyezés nem vagy alig érintette a falu népét, ami arra indított néhány megyét, hogy kezdeményezze az ottani rendszer modernizálását. Így jött létre az ún. komáromi norma, amely többgyermekes cselédek és napszámosok számára minimális munkabér, családi pótlék és természetbeni segély juttatását irányozta elő. Kortárs számítások szerint a bevezetendő családi pótlék 200 000 gyerek sorsán jobbíthatott volna, és nagyjából ötmillió pengő kiadást követelt volna meg. Ennyit azonban a munkaadók (rájuk hárult a költségek előteremtése) nem kívántak alkalmazottaikra költeni, a komáromi norma ezért nem is terjedt el széles körben.

Úgyszintén a harmincas évek végén dolgozta ki Esztergár Lajos pécsi polgármester az ún produktív szociálpolitika koncepcióját. Állami támogatással Esztergár elsőként megszervezte a Szatmár Megyei Közjóléti Szövetkezetet, amely úgy kívánt segíteni a sokgyermekes paraszti családokon, hogy idővel végleg kikerüljenek a szegénységi ciklusból. „Az új szociálpolitika alapgondolata – fejtette ki egy kortárs szakember – a gazdasági talpraállítás eszméje, melyben az a végső cél rejlik, hogy kivitelezése eredményeképpen önálló, hatósági támogatásra többé nem szoruló egzisztenciák jöjjenek létre. A jelszó az, hogy az állam csak egyszer juttat, de ez a juttatás mennyiségileg és minőségileg oly mérvű, hogy helyes felhasználása esetén a felkarolt talpra tud állni, nem szorul rá mégegyszer a közület támogatására. Jellemzi még a juttatást, hogy az természetben történik (ház, építési anyag, állat, mezőgazdasági gép stb.) s minden esetben vissza kell azt téríteni. Maga a térítés történhetik pénzben, természetben (állatjuttatás esetén) vagy éppen munkában” (Szaniszló József 1941, 429).

A kísérlet sikerén felbuzdulva Baranya megyében is megalakult a Közjóléti Szövetkezet, sőt Pécs is e szerint alakította át ínségenyhítő politikáját 1939-ben. Esztergár produktív szociálpolitikájának az Országos Nép és Családvédelmi Alap volt végső kiteljesedése; ebben csúcsosodott ki az 1940-es évek állami szociálpolitikája (1940:XXIII. tc.). A „szociális állam” korporatív elképzelése az Alapban öltött testet, amely a korábbi szegény- és ínségadókból, illetve egyéb, pótadókat pótló adófajtákból és természetesen egyéni adományokból évente 40 millió pengővel gazdálkodhatott. Az ONCSA irányítása az Országos Szociális Felügyelőség kezében volt, amely a megyei közjótékonysági előadók révén, továbbá a községi közjóléti bizottságok segítségével intézte a hosszú lejáratú, alacsony kamatozású lakáshitelek nyújtását. Ám több volt ez puszta hitelakciónál, mivel végcélként azt tűzték ki, hogy az ezúton megsegített sokgyerekes (négy- és többgyerekes) családok konszolidálhassák végre életkörülményeiket.

A produktív szociálpolitika korai megnyilvánulása az ún. settlement jellegű szegénygondozás. A főváros szomszédságában, Újpesten 1912-ben létesült a Főiskolai Szociális Telep, melyet a Közgazdasági Egyetem tanárai és diákjai létesítettek. Hasonló jellegű, tehát a szegényekkel napi kapcsolatot tartó gondoskodás gondolata foglalkoztatta a harmincas évek elején a szegedi egyetem diákjainak egy csoportját is, amely a settlement munkát a tanyai népességre kívánta kiterjeszteni.

Az 1930-as évek végén, az 1940-es években, amikor a produktív szociálpolitikával való kísérletezés is folyt, a szegénysegélyezés korábban megszokott gyakorlata sem szünetelt. A vele kapcsolatos elégedetlenség és a produktív beavatkozás kívánsága abból eredt, hogy a hagyományos szegénypolitika mindig is homályban hagyta az igényjogosultság kérdését. Közvetlenül az első világháborút megelőzően volt ugyan egy példaértékű, ám elszigetelt és hamvába holt próbálkozás arra, hogy igényjogosultként ismerjék el a munkanélkülieket is (a fővárosi munkanélküli-segélyakció 1913-ban). Ezt azonban utóbb sem fogadták el, mivel a klasszikus liberális szegénység fogalom megmaradt a hivatalos szegénypolitika vezérelvének. A segélyezés során tehát különbséget tettek (amint azt egy 1938-as rendeletben expressis verbis meg is fogalmazták) munkaképtelenek, munkanélküliek és munkakerülők között. Az utolsóként említett kategóriába soroltak egyáltalán nem részesültek semmilyen közsegélyben, miután ők arra „érdemtelennek” bizonyultak. Az első kategóriába utalt szegények ingyenes segélyezése is csorbult valamelyest, hiszen az 1931. évi rendelet meghonosította a visszatérítési jogot. Ez akkor lépett érvénybe, amikor a segélyezett vagy tartásra kötelezett hozzátartozó kedvezőbb anyagi feltételek közé került. Végül: a munkanélküli, másként munkaképes szegényt ínségesnek nevezték, és számára csak ellenszolgáltatás fejében nyújtottak segélyt. Magyarán, az ínséges „ínségmunkát”, ha értelmiségi (diplomás) volt, akkor „szükségmunkát” végzett a segítségért viszonzásul. Az ínségmunka olyan nem piaci szektorban végzett közmunka volt, melyet az adott helyen és időben szokásos napszám szerint díjaztak és az év meghatározott idejére szólt.

A szegénygondozás személyi és anyagi terheinek a nagyobbik részét azonban továbbra is a magánjótékonykodás, főleg az egyesületi karitász vállalta magára. Az 1930-as években több mint 800, más adatok szerint több mint ezer társadalmi egyesület működött országosan ezzel a céllal; Budapesten 77 egyesület és nagyszámú egyházközség foglalkozott szegénygondozással, s közülük 13 még népkonyhát is üzemeltetett.

A zárt szegénygondozás intézményrendszere elsősorban a városokban s kivált a fővárosban volt a legkiépítettebb. 1930-ban a városokban (Budapest nélkül) 64 ebbe a kategóriába eső intézet működött 2822 ápolttal; Budapesten ugyanakkor egyedül az Erzsébet Szeretetotthonban több mint kétezer elaggott szegényt láttak el. Ami a vidéket illeti, a községekben (becsült adatok alapján) 278 intézetben 1700 férőhely volt az 1930-as évek elején. Nem járunk messze az igazságtól, ha kijelentjük: a „zárt” szegénygondozás még igencsak fejletlen ekkoriban Magyarországon. Ami bizonnyal abból is fakad, hogy a szociális gondoskodást a Horthy-kor évtizedeiben is erősen áthatotta még a szegény és a szegénység liberális (tehát moralizáló) megítélése, amely ugyanakkor gátlóan hatott az állami szociálpolitika kibontakozására, a jóléti állam eszményének az elfogadására.

FELHASZNÁLT IRODALOM

Baksay Zoltán: A munkanélküliség esetére szóló kötelező biztosítás és a munkanélküli segély kérdése az ellenforradalmi Magyarországon. Századok, 1983. 4. 741-804.

Bartal Anna Mária: Kié volt a szegény? Valóság, 1996. 12. 24-37.

Castel, Robert: A szociális kérdés alakváltozásai. A bérmunka krónikája. Budapest, 1998.

Csépányi Dezső: Az ellenforradalmi rendszer munkásellenes politikája 1935—39. A rendszer ipari szociálpolitikája és kísérlete a legális munkásmozgalom felszámolására. Budapest, 1972.

Csizmadia Andor: A szociális gondoskodás változásai Magyarországon. Budapest, 1977.

Csorna Kálmán: A szegénygondozás Budapesten. Statisztikai Közlemények, 62. 1. Budapest, 1930.

Csöppüs István: Komáromi norma – egy szociálpolitikai kísérlet. Századok, 1992. 2.

Czettler Jenő: Mezőgazdaság és szociális kérdés. Tanulmányok és parlamenti beszédek. Budapest, 1995.

Ferge Zsuzsa: Fejezetek a magyar szegénypolitika történetéből. Budapest, 1986.

Gyáni Gábor: A szociálpolitika múltja Magyarországon. Budapest, 1994.

Gyáni Gábor: Lakásépítés és szociális lakáspolitika Magyarországon 1920-1944. In Iparosodás és modernizáció. (Szerk. Mazsu János.) Debrecen, 1991, 137-152.

Hahn Géza: A magyar egészségügy története. Budapest, 1960.

Kovrig Béla: A munka védelme a dunai államokban. Kolozsvár, 1944.

Kovrig Béla: Magyar társadalompolitika (1920—1945). New York, 1954.

Laczkó István: A magyar munkás- és társadalombiztosítás története. Budapest, 1968.

Mártonffy Károly, szerk.: A mai magyar szociálpolitika. Budapest, 1939.

Metz, Karl H.: From pauperism to social policy. Towards a historical theory of social policy. International Review of Social History, XXXVII. 3 (1992). 329-349.

Szaniszló József: Eredményes lehet-e a mai magyar szociálpolitika? Társadalomtudomány, 1941. 423^34.

Zimmermann, Susan: Prachtige Armut. Fürsorge, Kinderschutz und Sozialreform in Budapest. Sigmaringen, 1997.