Ugrás a tartalomhoz

Alkotmánytan I.

Dezső Márta, Fürész Klára, Kukorelli István, Papp Imre, Sári János, Somody Bernadette, Szegvári Péter, Takács Imre (2007)

Osiris Kiadó

12.10. A KÉPVISELŐK JOGÁLLÁSA

12.10. A KÉPVISELŐK JOGÁLLÁSA

12.10.1. A mandátum jellege

A többpártrendszerre épülő parlamenti demokráciák alkotmányai általában így írják körül a képviselői mandátumot: a honatyák a nemzet képviselői, az egész népet képviselik. Minden kötött mandátum semmis, a mandátum közjogilag szabad.

Ezek az elvek jellemzik a magyar alkotmányjogot is. Az alkotmány szerint a képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik, megszűnt az imperatív mandátumra emlékeztető visszahívás és a képviselői beszámoló.

Az Alkotmánybíróság több határozatában is értelmezte a szabad mandátumot.

„A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza. Ugyanez a szabadság érvényesül azonban a képviselő és az őt állító párt viszonyában is. A képviselő legitimációja a megválasztáshoz és nem a párthoz kötődik. A párt jogi eszközökkel nem kényszerítheti a képviselőt a párt véleményének képviseletére. A pártból kilépett vagy kizárt képviselő országgyűlési képviselői jogállása sértetlenül fennmarad. A megválasztott képviselő szabad mandátuma gyakorlása részeként vesz részt valamelyik pártfrakció munkájában.

A szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz jogaik és kötelességeik azonosak. A képviselői feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek tekintetében nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy milyen módon nyerték el mandátumukat – vagyis, hogy pártlistáról vagy egyéni választással kerültek-e a parlamentbe –, és ennek megfelelően mandátumuk mögött több vagy kevesebb szavazat áll; nem lehet különböztetni aszerint sem, hogy a képviselőt párt indította vagy támogatta-e, avagy pártoktól független jelöltként indult; s aszerint sem, hogy megválasztott képviselőként csatlakozott-e valamely párt képviselőcsoportjához, vagy sem.

A szabad mandátum fenti tulajdonságai meghatározóak a pártok parlamenti jogállása tekintetében is; jóllehet az ebből eredő következményeket a pártok sajátos funkcióival egyensúlyba kell hozni. Annak azonban, hogy ezen korlátok között a parlamentben képviselt pártoknak egyenjogúaknak kell lenniük és igényük van arra, hogy a pártok sajátos feladataihoz szükséges jogok teljességét élvezhessék, egyik forrása a képviselők szabad mandátuma. Ezért például, ha a parlamenti ciklus tartama alatt pártok szétválnak, új pártok alakulnak stb., s a képviselők ezeknek az eredetileg, a választáskor még nem létező új pártoknak a képviseletét látják el az Országgyűlésben, úgy ezen pártok legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered.”

A megválasztott képviselő alkotmányjogilag nagy szabadságot élvez, lelkiismerete szerint cselekedhet, ha nem ért egyet például pártja, frakciója elképzeléseivel, politikai állásfoglalásaival. Az „átigazoló”, átülő képviselők tehát nem követnek el jogsértést, amikor – rendszerint lelkiismereti okokra hivatkozva – helyet változtatnak a Tisztelt Házban.

Pártpolitikus-e a képviselő vagy pedig a nép képviselője? A lelkiismereti konfliktusba kerülő képviselők – különösen az egyéni választókerületekben megválasztott képviselők – gyakran hivatkoznak pártjuk mellett-helyett a választópolgárok véleményére. A képviselők parlamenti szerepléseikben esetenként kibújnak a frakciókényszer alól. Végső esetben a frakciótól, a párttól is megválnak.

A képviselői „dezertálás” vitathatatlanul a párt, a frakció veresége. A vereségérzet jelenik meg abban, hogy az átülést követő pártértékelésekben rendszerint a frakcióból kilépő képviselők lemondását követelik. Különösen hangos a lemondásra buzdítás akkor, amikor országos vagy megyei pártlistán szerzett mandátumot a képviselő.

Kié tehát a képviselő? Kit képvisel a képviselő? Milyen normák kötik pártjához, amelynek politikai programját elfogadva mandátumhoz jutott? Közjogilag egyértelmű a válasz, a politikai normák szintjén viszont nehezebb. A szakadár képviselők a pártok belső normáit sértik.

A centralizáltabb pártok már a kezdet kezdetén arra törekszenek, hogy megakadályozzák az esetleges későbbi mozgásokat, földrengéseket. A párthoz láncolás egyik formalizált intézménye a párt színeiben a választásokon induló képviselőjelöltekkel aláíratott dátum nélküli lemondónyilatkozat. Nagy kérdés, hogy milyen – jogon kívüli – eszközökkel kényszerítheti az adott párt saját képviselőjét ennek a politikai szerződésnek a tiszteletben tartására. A kényszerítés már önmagában problémát jelez, a párt belső demokráciájának válságjelenségeit takarhatja. Nehezíti a „kötést” az is, hogy a képviselők jelentős része nem tagja a pártnak.

12.10.2. A mandátum keletkezése és megszűnése

A mandátum keletkezésének vannak politikai-szociológiai és közjogi összefüggései. A mai magyar választási rendszerben a képviselői mandátumok háromféleképpen keletkeznek: egyéni választókerületben, területi és országos listán.53 Az egyes mandátumok mögött eltérő szavazatszám és eltérő politikai-hatalmi kötődési rendszer van. Közjogilag a jogállás mégis ugyanaz, a képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők.

A képviselői mandátum keletkezésének közjogi feltételei, kellékei a következők: a megválasztás ténye, a megbízólevél átadása, a mandátumhitelesítés és a képviselői eskü letétele. A képviselői mandátumot a választás ténye keletkezteti (konstituálja), minden más aktus csak teljessé teszi azt. A deklaratív aktusok elmulasztásának is lehet jogvesztő következménye, ha például a képviselő a megbízólevelét nem veszi át vagy nem nyújtja be, az esküt nem teszi le, őt úgy kell tekinteni, mint aki lemondott megbízatásáról. A képviselőt a mentelmi jog megválasztása napjától megilleti, más jogok és juttatások felfogásunk szerint az eskü letételét követően élednek fel.

Az országgyűlési képviselő megbízatása megszűnik: az Országgyűlés működésének befejeztével, a képviselő halálával, lemondással, a választójog elvesztésével, az összeférhetetlenség kimondásával. A képviselői mandátum objektív vagy szubjektív okok következtében szűnhet meg. A szubjektív mandátumvesztés egyes eseteiben rendszerint a képviselő felelőssége kérhető számon.

A megszűnés legegyszerűbb és leggyakoribb formája a képviselői lemondás. A képviselő az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról, annak érvényességéhez nem szükséges az Országgyűlés elfogadó határozata.

12.10.3. Az összeférhetetlenség

Sajátos, a közjogban részletesen szabályozott megszűnési mód az összeférhetetlenség. Az összeférhetetlenség kezdetben a hatalommegosztás elvét kifejezve a passzív választójoggal együtt jelent meg. A választhatatlansági okok a ciklus alatt mint összeférhetetlenségi okok szerepelnek.54 Amíg a mentelmi jog egyfajta „testi”, addig az összeférhetetlenség „lelki” függetlenséget ad, a „képviselői összeférhetetlenség nem egyéb, mint a képviselők erkölcsi és anyagi integritásának biztosítása”.55

A magyar alkotmány az összeférhetetlenségi okok gazdag történelmi tárházából a közhivatali összeférhetetlenségi okokat sorolja fel. A képviselői tisztséggel – más hatalmi ágak köréből – csak a kormánytagság, az államtitkári és a polgármesteri tisztség fér össze.

Az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségi jogát az 1997. évi V. törvény teremtette meg a magyar parlamenti jogban. E törvény az alkotmányon túlmenően felsorolja azokat a közhivatali tisztségeket, más pozíciókat és foglalkozásokat, amelyeket a képviselők nem tölthetnek be (például MNB elnöke, MTI vezetője, ORTT tagja).

Részletesen szabályozott a képviselők gazdasági összeférhetetlensége, amely elsősorban az állami és önkormányzati tulajdonú vállalatok vezetőire terjed ki.

Az összeférhetetlenségi törvény – amely a jogállási törvény szerves része – zsinórmértékként szolgáló elvekkel szabályozza a képviselői magatartást is: ezek a méltatlansági, illetve közbenjárási összeférhetetlenség esetei (például szakmai vagy üzleti ügyben az országgyűlési képviselői minőségre hivatkozni nem lehet).

Az országgyűlési képviselők átláthatósága érdekében széles a bejelentési kötelezettség alá eső tevékenységek és jövedelmek katalógusa. A képviselőkkel szemben vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi nyilatkozattételi kötelezettség áll fenn.

A képviselői összeférhetetlenség legfőbb célja, hogy védje a közjogi értelemben szabad mandátumot. Az összeférhetetlenség azt szolgálja, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységüket valóban a köz érdekében végezzék. Az Országgyűlést és az országgyűlési képviselőket függetleníteni kell más szervezeti, gazdasági, egyéb privát hatalmaktól és befolyásoktól, amelyek eltéríthetik őket a köz érdekeinek képviseletétől.

A törvényben előírt összeférhetetlenségi eseteket kivéve a képviselő megbízatásának időtartama alatt munkaviszonyban, valamint munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban állhat, kereső foglalkozást folytathat. A törvény nem teszi kötelezővé a professzionizmust, választási szabadságot ad a képviselőknek. A törvény ezzel együtt biztosítja a munkajogi függetlenséget, a fizetés nélküli szabadsághoz való jogot.

Az 1990. évi LV. törvény értelmében a képviselő harminc napon belül köteles a vele szemben fennálló (keletkező) összeférhetetlenségi okot megszüntetni. E kötelezettség a mandátumigazolástól – vagy ciklus közben az ok felmerülésétől – áll fenn. Az összefér

hetetlenségi ok megszüntetéséig a képviselő jogait nem gyakorolhatja. Ha a képviselő nem tesz eleget összeférhetetlenségi kötelezettségének, az összeférhetetlenség kimondásáról – a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság véleményének kikérése után – az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. Az összeférhetetlenségi eljárást bármely képviselő kezdeményezheti, képviselői összeférhetetlenségre vonatkozó kijelentést bárki tehet.

12.10.4. A képviselői munka biztosítékai: a mentelmi jog és az anyagi juttatási rendszer

A mentelmi jog a képviselői jogállás történelmi veretű intézménye.56 A mentelmi jog két irányban védi a képviselőt: felelőtlenséget és sérthetetlenséget biztosít.

A felelőtlenség a képviselőnek a parlamentben, a bizottságokban, a frakciókban s általában a parlamenten kívül is képviselői minőségében végzett munkájára (elmondott felszólalására, véleményére, nyilatkozataira, közbeszólására, szavazatára stb.) vonatkozik.

A parlamenti szólásszabadságból eredő felelőtlenség feltétlen és örök mentességet ad, kiveszi a képviselőket a jogi felelősségre vonás hatálya alól, és a parlament előtti felelősségüket teremti meg. E mentesség a képviselők jogállásáról szóló törvény szerint nem vonatkozik az államtitoksértésre, a rágalmazásra, a becsületsértésre, valamint a képviselő polgári jogi felelősségére. Az Országgyűlés értelmező elvi állásfoglalása szerint az említettek kivétele azt jelenti, hogy nincs anyagi jogi akadálya a felelősségre vonásnak. Eljárási akadályként azonban létezik a parlamenti határozat: a képviselőkkel kapcsolatos államtitok-sértési, rágalmazási és becsületsértési ügyekben is – bizottsági előkészítés után – dönteni kell a mentelmi jog felfüggesztéséről.57

A 34/2004. (IX. 28.) AB határozat szerint: „az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 4. §-ának »a rágalmazásra és a becsületsértésre,« szövegrésze alkalmazásánál az alkotmány 61. § (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a képviselői felelősségmentesség kiterjedjen az országgyűlési képviselőnek a képviselőtársát, más közhatalmat gyakorló személyt vagy közszereplő politikust érintő – a közügyek megvitatásával kapcsolatos – értékítéletet kifejező véleménynyilvánítására. A mentelmi jog felfüggesztésével kapcsolatos eljárás során irányadó alkotmányos követelmény továbbá, hogy a közszereplő politikus becsületének csorbítására alkalmas tényállítás, híresztelés, illetve ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezés használata esetében a parlamenti képviselő mentelmi joga kizárólag akkor függeszthető fel, ha a képviselő tudta, hogy a közlés, lényegét tekintve, valótlan.” Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény 2006. évi módosítása a törvénybe illesztette az Alkotmánybíróság által megfogalmazottakat: a mentesség kiterjed a közhatalmat gyakorló személy vagy közszereplő politikus sérelmére elkövetett becsületsértésre, valamint – ha a képviselőnek nem volt tudomása arról, hogy közlés a lényegét tekintve valótlan – a rágalmazásra.

Felelőtlenségi ügyekben fokozottan előtérbe kerül a bizottság és a parlament ítélőszék jellege. A felelőtlenség a volt képviselőt is megilleti, vagyis fennáll a képviselői megbízatás lejárta után is.

A mentelmi jog másik ága, a sérthetetlenség feltételes eljárási mentességet biztosít, a képviselőket e minőségükön kívül illeti meg. A sérthetetlenség terjedelme korántsem egy forma, a parlamenti jogok eltérő mértékben adnak felmentést a törvény előtti egyenlőség elve alól. Az alkotmányjog két különböző irányú követelménynek akar egyszerre megfelelni: egyrészt biztosítani kívánja a képviselői munka teljes zavartalanságát, másrészt nem szereti a privilégiumokat.

Az 1990. évi LV. törvény szerint a képviselőt (ez a jog a képviselőjelöltet is megilleti) csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntető-, valamint szabálysértési eljárást indítani vagy folytatni. Tettenérés esetén az indítványt haladéktalanul elő kell terjeszteni.

A mentelmi jog nem személyes előjog, arról a képviselő – a szabálysértési eljárás kivételével – nem mondhat le, képviselői minőségére az eljárás során hivatkoznia kell. E jogát mindenki köteles tiszteletben tartani. A képviselőnek haladéktalanul jeleznie kell mentelmi jogának megsértését a házelnöknek.

A mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó indítványt a legfőbb ügyész (szabálysértési ügyekben mindig) vagy a bíróság terjeszti elő a házelnöknél. Az Országgyűlés elnöke haladéktalanul átadja megvizsgálásra az ügyet a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottságnak, és azt bejelenti az Országgyűlés következő ülésén. A zárt ülésben tárgyaló bizottság határozati javaslatát harminc napon belül készíti el. A bizottság köteles meghallgatni az érintett képviselőt. Az Országgyűlés mentelmi ügyekben a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával dönt. A jog ezzel védeni kívánja a parlamenti ellenzéket, ami a mentelmi jog egyik fő célja. A parlamenti határozatok vagy fenntartják, vagy felfüggesztik a képviselők mentelmi jogát, s ezzel utat engednek az igazságszolgáltatásnak.

A parlamenti demokráciák – a „testi-lelki” függetlenséggel együtt – biztosítják a képviselők anyagi függetlenségét is. Az anyagi juttatási rendszert a legtöbb államban úgy alakítják ki, hogy a képviselő ténylegesen függetlenné váljon (ne legyen korrumpálható), ugyanakkor e rendszer ne változtassa „hasznot hajtó”, a néptől elidegenítő foglalkozássá a képviselőséget.

A Magyar Köztársaságban az 1990. évi LVI. törvény teremtette meg a képviselői munka anyagi alapjait. Az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosító tiszteletdíj, továbbá meghatározott kedvezmények és képviselői költségeinek fedezésére költségtérítés illetik meg. A jövedelemadó-köteles tiszteletdíj alapdíjból és pótdíjból áll, az alapdíj a mindenkori köztisztviselői illetményalap hatszorosa, a pótdíj a kapott pluszmegbízatások szerint jár.

A képviselő havonta költségtérítési átalányra, valamint szállásköltségeinek megtérítésére jogosult. A képviselő egyebek mellett térítésmentesen kapja meg az Országgyűlés kiadványait, dokumentumait, a hivatal információs és dokumentációs szolgáltatásait.

A törvény oldja a politikusi léttel kapcsolatos egzisztenciális félelmeket, és arra törekszik, hogy megteremtse a politikából való kiválás legális, emberi feltételeit. A képviselő megbízatásának időtartama munkaviszonyban töltött időnek, illetve nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít.

Összességében megállapítható, hogy e törvények a közpénzekből megteremtették a professzionális képviselői munka feltételeit. E biztosítékrendszer a jogon túl politikai és morális követelményeket is támaszt a képviselőkkel szemben.58