Ugrás a tartalomhoz

Regionalizmus és területi kormányzás

Pálné Kovács Ilona, Tuka Ágnes, Schmidt Andrea, Vadál Ildikó, Kákai László

PTE Bölcsészettudományi Kar Politikai Tanulmányok Tanszék

A magyar területi közigazgatás története

A magyar területi közigazgatás története

Az államalapítás, a feudális államfejlődés

A magyar államiság európai léptékben is hosszú múltra tekint vissza, ezeréves tradíciókkal rendelkezik, még akkor is, ha állami szuverenitása a történelem során gyakran korlátozott volt. A magyar állam alapjait az Európához tartozás garanciájaként első királyunk, István teremtette meg.

A feudális állam patrimoniális, rendi képviseleti és abszolút monarchikus fejlődési korszakaiban az államigazgatási tevékenysége és szervezete is fokozatosan fejlődött, korszerűsödött. Az államfejlődésben a központi és területi szint formálódása szoros összefüggésben állt, a centralizáció és részleges decentralizáció változó mértékét megvalósítva.

Az államalapítás időszakában a királyi udvartartásból alakul ki és differenciálódik a központi igazgatás, amely tartalmában jószerével a védelmi funkciók megszervezésére korlátozódott. A királyi tanács (amely az idők során különböző elnevezéseket kapott) az Árpád-házi királyok korától kezdve segítette az uralkodót, illetve szervezte az uralkodó döntéseinek végrehajtását, s a 15. századtól vált elsőrendűen végrehajtó apparátussá. Jelentősége a mindenkori királyi kormányzat módszereitől, körülményeitől függött. A központi igazgatás méltóságai között kiemelkedő pozíciót töltött be a nádor. László korában az udvar irányítója, a katonáskodás és a gazdasági ügyek vezetője. Később igazságszolgáltatási funkciókat kap, majd Mátyás szabályozása nyomán a király helyettesévé válik.

A központi hatalom kiépítésével párhuzamosan jött létre a területi rendszer is. I. István a királyi birtokállományt kiterjesztve, a királyi vármegyék kiépítésével vonta az egész ország területét uralma alá. Azt is mondhatjuk tehát, hogy az állami hatalom egyidős a megyékkel. A vármegye a legrégibb közigazgatási és önkormányzati szervünk, amelynek nemcsak igazgatási, igazságszolgáltatási, hanem politikai, alkotmányos funkciói is voltak. Vitatott, hogy a megyék létrehozása eredetileg milyen célt szolgált, de vélhetően a katonai, bíráskodási, adószedési funkciók közül eleinte a katonai, védelmi szerep volt a döntő. A megyék határainak kialakítása István korában még nem indul meg, azonban bázisát az István által alapított egyházmegye szervezet adta. A királyi vármegyék száma kezdetben negyvenöt volt, a 12. század közepén már hetven vármegyéről olvashatunk. A megye élén a király által kinevezett várispán vagy megyeispán állt, aki a király bizalmi embereként kormányozta a várbirtokot és várnépet.

A vármegyék nemcsak a királyi birtokokon szerveződtek meg, hanem a 13. századig fokozatosan kiterjedtek az ország egész területére. A 13. század elején, a királyi birtokok eladományozása következtében bomlani kezdett a királyi vármegyerendszer és a megyék egyre inkább a nemesség összefogásának keretévé váltak. A 11–13. században még a királyi hatalmat szolgáló, azt megjelenítő királyi vármegye a rendi monarchia idején a nemesség érdekképviseleti, önkormányzati egységévé formálódik. A nemesi vármegyék létrejöttének folyamatát az 1232-ben a zalai szervienseknek kiadott kehidai oklevél indította el, amely biztosította az önálló igazságszolgáltatás gyakorlatát, s ezzel a megyei nemesség önkormányzatot kapott. A megyék legfelsőbb szerve a megyei közgyűlés, amelyen minden nemesnek egy szavazata volt. A közgyűlés választotta a tisztségviselőket, végezte a megye közigazgatását, rendeletet alkotott, és az országgyűlésbe delegálta képviselőit.

A feudális kori területi közigazgatás nem volt egységes, a megyék mellett különböző kiváltságos területek is léteztek (jász-kun és hajdú kerületek, székely székek stb.), továbbá katonai határőrvidékek.

A magyar területi közigazgatás alapvetően duális jellege már a középkori államfejlődésben megjelenik. A nemesi vármegye a nemesség önkormányzata, de egyben az államigazgatás végrehajtó szerveként is működött. Politikai jelentőségét intézményesítette, hogy 1433-ban Zsigmond biztosította számára a diétai követküldési jogot, Megyénként két nemest választottak 1608-tól, akiket a közgyűlések instrukciókkal láttak el.

A megyék élén az ispán állt, akit a király nevezett ki. A várispán volt a vármegye hadainak főparancsnoka, a közigazgatás elöljárója, a királyi jövedelmek behajtója. Az ispáni funkció a 15. századtól kettéválik, e folyamat jól tükrözi a területi közigazgatás kettős természetét. Továbbra is a király nevezte ki, a főispánt a bárók közül, aki kezdetben kivette részét a megyei munkából, majd tevékenységének súlypontja áthelyeződött a királyi udvarra, s ezzel szerepe elsősorban a központi hatalom, a király akaratának képviselete lett. Ezt követően a megyék, mint önkormányzatok tényleges vezetőjévé a főispán helyettese, az alispán vált, aki eleinte főispáni familiáris volt, de már a mohácsi vész előtt választott tisztségviselő. Az alispán mellett megyénként 4–4 főszolgabíró tevékenykedett, aki a járásokat, mint a megyék területi alegységeit vezette. Ezek az alegységek jelentik a területi közigazgatás újabb területi alakzatát, amely a magyar közigazgatás történetének állandósult szereplőjévé válik, noha változó mérettel és státusszal rendelkeznek.

A megyei funkciókat elfogadási kötelezettség mellett töltötték be a nemesek, a tisztségek többsége díjazatlan volt. A megye legfőbb testületi döntéshozó szerve a közgyűlés, amelyen a nemeseknek kötelező volt megjelenniük, illetve képviseltetniük magukat. A megyék igazságszolgáltatási, rendeletalkotási, igazgatási, adóztatási jogokkal rendelkeztek. Erejüket mutatja, hogy joguk volt az ellenőrzési és ellenállási jog keretében a felsőbb kormányzati rendelkezéseket felülvizsgálni, végrehajtásukat felfüggeszteni. Ez utóbbi jogosítványuk, „alkotmányvédő szerepük” az, amely a központi hatalommal való viszonyukat makropolitikai dimenzióba emelte és később, a polgári átalakulás időszakában éles vita tárgyává vált (Stipta, 1998).

A magyar államszervezet helyi szervei ugyancsak differenciált fejlődésen mentek keresztül. A városok a rendi fejlődés során az uralkodótól önkormányzati kiváltságokat kaptak. A szabad királyi városok polgárai kollektív jogként igazgathatták saját ügyeiket, egyéni jogként pedig mentesültek a hűbéri függés és a szolgáltatási kötelezettség alól. A városi szervezet élén a bíró, esetenként polgármester állt. A bíró és az esküdtek vagy tanácsosok alkották a magisztrátust, városi tanácsot. A közgyűlés a polgárok gyűlése volt, ahol a 13. századtól csak a polgárjoggal rendelkezők vehettek részt. Ez az elem hívja fel a figyelmet arra a fontos sajátosságra, hogy a helyi-területi önkormányzás, hasonlóan az országos politikai életben való részvételi joghoz, a társadalmi státusz függvénye volt, a helyi demokrácia a privilegizált helyzetű társadalmi rétegek, osztályok részvételére korlátozódott. A privilegizált városoknak ún. országrendiségük volt, azaz a kiváltságok csak a városuk területén illették meg a polgárokat. A 15. századtól a városok is küldhettek követet az országgyűlésbe, azonban csak csekély szavazati joggal.

A városok és megyék státuszbeli elkülönülését felhasználva, a Habsburgok igyekeztek a városokat és a megyéket egymás ellen fordítani azzal, hogy megkísérelték a városi szavazatok arányát növelni. A nagyobb városok és a megyék önkormányzatai közötti ellentétek a magyar területi közigazgatás fejlődésében ugyancsak jellemző elemmé váltak.

A szabad királyi városoktól, eltérően a mezővárosok, nem élveztek olyan mértékű önállóságot a földesúrtól, bár gyakran kerültek a földesúrral kötött szerződések jóvoltából a szabad királyi városok jogállásához hasonló helyzetbe. Az oppidum rendszerint a földesúri birtok gazdasági központja volt, a megyék szerveként működő járások joghatósága alatt.

Az uradalmak és falvak önállósága még korlátozottabb volt, lakóik felett a földesúr közjogi és tulajdonosi funkciókat egyaránt gyakorolt. Az uradalmak a földesúri birtok kistelepülései, amelyek kormányzását, jószágigazgatását a birtokkormányzat látta el. A prédium központja az udvarház, amelyben a családi igazgatás és a tisztiszék, az uradalmi tisztek testülete működött. Ezeknek az egységeknek a legfontosabb tisztviselői a jószágkormányzó, a számvevő, és a tiszttartó voltak. A falu önkormányzata a helyi közösség irányítására vonatkozott, ennyiben „demokratikusabb” kormányzást jelentett. A földesúri beavatkozás, önkény visszaszorítását szolgálták az ún. urbáriumok, a földesúrral kötött szerződések, valamint a falutörvények.

Az államfejlődés intenzív korszerűsítése és egyben terjeszkedése az abszolutista állam idején következik be, a magyar államfejlődésre jellemző idegen befolyás érvényesítésével. A szakkormányzati szervek, a dikasztériumok létrejötte döntően a Habsburg Birodalom magyarországi térnyeréséhez kötődik. A Habsburgok a nyugat-európai bürokratikus mintát igyekeztek birodalmukban követni, majd Magyarországon is kiterjeszteni. A dikasztériumok, kormányszékek feudális kormányzati szervek, amelyek a rendektől függetlenedő közigazgatás kiépülését testesítették meg. Ezek függetlenebbé váltak az országos főméltóságokra jellemző változásoktól és ezáltal az állandóságot, a szakértelmet és a bürokratikus szervezési módot képviselték. A kormányszékek kollégiumként működtek, melyek különösen az abszolút monarchia idején váltak a közigazgatás modernizálásának eszközévé, ahol a tisztviselői munka már élethivatásnak minősült. Ugyancsak a felvilágosult abszolutizmus hozta gyakorlatba a departamentális rendszert, amely ágazatok szerint tagolta a szervezetet, saját irodai, irattári, illetve levéltári szervekre. A legfejlettebb, legszakszerűbb igazgatási egységek a pénzügyi igazgatás szervei voltak (kincstartóság, magyar kamara).

A területi közigazgatás fejlődésében az abszolutizmus ellentmondásos eredményeket hozott. A nemesi vármegye újra megerősödött, egyrészt a feudális elnyomás szerveként, másrészt azonban a Habsburg elnyomás elleni nemesi küzdelem, a nemzeti függetlenségi mozgalmak bástyájaként is. Az udvarhoz hű főispán (aki gyakran nem is lakott helyben, s kinevezése örökös volt) helyettese az alispán az idők folyamán a megyei önkormányzat első tisztségviselőjévé vált. A megyei szintű közigazgatáson belül megerősödtek a kisebb igazgatási egységek, a járások, amelyek nem rendelkeztek önkormányzati jogokkal. Az önkormányzati igazgatás mellett azonban megjelentek a központi igazgatásnak, például a magyar kamarának közvetlenül alárendelt egységek is (Mezey, 1998).

A Habsburgok centralizációs törekvéseit világosan mutatta, hogy II. József, a kalapos király a megyei keretekben szervezkedő magyar nemesség ellen már nyíltan lépett fel. 1784-ben megszüntette a nemesi vármegyék autonómiáját és a megyék határait sem kímélte. A racionalizálás jegyében az országot tíz, Erdélyt három kerületre osztotta, élükre királyi biztos főispánokat nevezett ki, szinte korlátlan hatalommal. Ez a fellépés végül is sikertelen volt és a császár halála után visszaállt az eredeti területi rendszer. Amiért ez a kísérlet mégis említést érdemel, az a később is gyakran alkalmazott módszer: a központosító törekvések nem egyszerűen a területi önkormányzás korlátozásával kapcsolódnak össze, hanem a térbeli keretek módosításával is, nyilvánvalóan a nemesi ellenállás korábbi szervezetének szétzilálása érdekében.

A Habsburgok a helyi szintű igazgatásban is kísérletet tettek szabályozott viszonyok megteremtésére. A községek első átfogó szabályozását 1767-ben Mária Terézia úrbéri pátense végzi el, melynek következtében a falvak az adót már közvetlenül a megyéhez fizethették be, a földesúr jelöltjei közül pedig maguk választhattak bírót.

A polgári liberális, népképviseleti elven nyugvó államfejlődést megelőzően a helyi önkormányzatok, mint testületek nem követtek demokratikus képviseleti logikát. Nem csak a testületek összetétele, hanem működésük sem értékelhető a jelenlegi modern demokrácia modellértékei, elvárásai szerint. Csak 1805-ben írja elő a helytartótanács, hogy a szavazásban a képviselők rokonaikat érintő ügyekben távol maradjanak, s még 1838-ban is születhetett olyan helyi tanácsi döntés, mely arról rendelkezett, hogy az üléseken ne lassítsák vitával a közügyek intézését (Kállay, 1998). A választott községek képviseleti összetétele például jelentősen szélesedett a polgári forradalomhoz közeledve, s ezzel élharcosává váltak a liberális nemzeti követeléseknek, például a választójognak. A helyi politika világa tehát ebben az időszakban a másutt is jellemző honorácior logikát követte, amely a polgári korszakban is jellemző maradt, annak ellenére, hogy megjelennek a képviseleti intézmények, a választások és természetesen a pártok.

A polgári állam területi közigazgatása

A polgári államfejlődés korszakában az igazgatási rendszer jelentős mértékben megváltozik, lényegében a polgári állam kialakulása teremtette meg a feltételeket a közigazgatás, mint hatalmi ág, önállósodásához. A polgári államot megalapozó 1848-as törvénykezés szempontjából kiemelt jelentősége volt a reformkori parlamenti vitáknak. A megyék korábbi politikai, nemzeti szuverenitást védő szerepe volt az alapja a municipalisták érvelésének, miszerint a modern, polgári államban sem nélkülözhető az önkormányzás megyei szintje. Deák Ferenc 1835-ben úgy nyilatkozott, hogy a „megye olyan kincs, amellyel Európa legszabadabb nemzetei sem dicsekedhetnek” (Stipta, 1998:80). Kossuth Lajos municipalizmusa is ezekben az években alakult ki, s 1841-ben még a fiatal Eötvös is Kossuth mellé állt. Ezt követően azonban a polgári állameszmék képviselőjeként fellépő centralisták élére került. Azt hangsúlyozta, hogy hazánk fejlődése elválaszthatatlan Európáétól, s a modern nemzetállam erős központi kormányzatot és képviseleti rendszert igényel. A megyék nemesi önkormányzata nem ad lehetőséget arra, hogy azok vegyenek részt a döntésekben, akik az adott döntések által érintettek.

A központi szintű igazgatás legfontosabb polgári korszakbeli vívmánya a felelős magyar kormány (minisztériumok) létrejötte az 1848-as alkotmányreform keretében. A kormány felállítása a királyi hatalom korlátozását szolgálta azzal, hogy a parlamentnek felelős kormányzaton keresztül ellenőrizhetővé válik a közigazgatás, és az uralkodó a miniszteri ellenjegyzéssel korlátozva gyakorolhatott csak kormányzati funkciókat. A kormány a miniszterek együttese, a miniszterelnök pedig jogállását illetően első az egyenlők között. A kormány testülete határozta meg a kormányzás politikai irányvonalát. Hatásköre folyamatosan bővült és a magyar közigazgatásnak jellemzője maradt az erős ágazati, minisztériumi hatalom. A minisztériumok egyre több állami, közszolgáltatási feladat legfelsőbb szintű megszervezését, irányítását látták el (kereskedelem, iparügy, földművelésügy, közegészségügy stb.).

Magyarországon az 1848-as polgári forradalom nem tudta teljes egészében kiépíteni a hatalmi ágak megosztásának alkotmányos alapjait. Az 1848-as forradalmi törvényhozás a megyei szervezetet az alkotmányosság védő bástyájának tekintette, de a feudális intézményt népképviseleti alapra helyezve akarta demokratizálni. A felelős kormány felállításától eltérően a területi irányítás részleteit az április törvények nem rendezték, a törvény elfogadására a szabadságharc eseményei miatt nem maradt idő.

A szabadságharc bukása után, a neoabszolutizmus felszámolta az államfejlődés demokratikus irányát, képviseleti, törvényhozó ágát, ugyanakkor modern, nyugati közigazgatás megteremtésére törekedett. Magyarországot 5 kerületre osztották a megyei autonómia teljes megszüntetésével, a kerületek élén főispánok, a megyék élén megyefőnökök álltak.

Csak a kiegyezés, a parlamentáris monarchia, a dualista állam alapjainak lerakása tette lehetővé a polgári típusú területi közigazgatás kiépülését. Az 1870-es törvényhatóságokról szóló törvény parlamenti vitája (ahogy Stipta nevezi, a második municipalista-centralista vita, 1998:87) élesen rámutatott arra, hogy az önkormányzatiság értelmezésében jelentős eltérések voltak. Az önkormányzati rendszer kiépítését erősen centralizáló törekvések kísérték, az önkormányzatok, így a megyék elsődleges feladatának az állam teendőinek közvetítését tartották. A megyékről és a községekről szóló törvények, ha nem is képviseltek modern önkormányzatiságot, erényük a korábbi államszervezethez képest, hogy beillesztették a területi igazgatást az állami irányítás egészébe. A szabályozás nyomán először került sor a területi közigazgatás átfogó rendezésére, az állami és önkormányzati rendszer összekapcsolására. Egységessé vált a területi közigazgatás, jelentősen növekedett a közigazgatás létszáma a feladatokkal párhuzamosan, s javult a működés szakszerűsége, megjelentek a hatékonyság, törvényesség, demokrácia szempontjai.

A megyei törvényhatóság élén a főispán állt, akit az államfő, a király nevezett ki, ennek ellenére egyértelműen a mindenkori kormányhoz kötődött. A főispán gyakorolta a felügyeletet a megyei önkormányzat felett, elnökölt a törvényhatósági bizottság, a kisgyűlés és a közigazgatási bizottság ülésein, így befolyásolhatta ezek döntéseit. A vármegye, mint önkormányzat irányító testülete a törvényhatósági bizottság volt. Az állami és önkormányzati területi szervek közötti koordinációt látta el a közigazgatási bizottság. Az önkormányzat választott vezetője, tényleges igazgatási főnöke az alispán volt, akit a főjegyző, a főügyész és más központi tisztviselők, illetve a járási vezetők és szolgabírók segítették a munkájában. A megyék hatásköre a korábbi politikai, alkotmányos szereptől eltolódik az igazgatás-szervezés és a bővülő terjedelmű szolgáltatások irányba. Ennek ellátása érdekében saját költségvetéssel, vagyonnal és adókivetési joggal rendelkezett. Ebben az időszakban indul meg erőteljesen a megyei önkormányzati szervezeten kívüli, ún. dekoncentrált állami közigazgatás kiépülése az egyes minisztériumoknak alárendelten.

A nagyvárosok privilegizált jogállása lényegében megmaradt. Az ún. törvényhatósági jogú városok hatásköre hasonlított a megyéjére, de ellátták a községi hatásköröket is és nem tartoztak a megyék irányítása alá. A főváros speciális státuszát 1872-ben rendezték. A helyi igazgatást ellátó önkormányzatok rendezése 1871-ben a községi törvény megalkotásával valósul meg. E törvény jelentőségét az adja, hogy a községeket politikai-igazgatási egységekként kezelte, elválasztva őket a hagyományos faluközösségtől. A községeknek a törvényi szabályozás szerint három típusa volt, az önálló jegyzőt alkalmazni nem tudó kisközség, a nagyközség, amelyek mindketten a járás felügyelete alatt álltak, és a megye irányítása alatt álló rendezett tanácsú város. Ez a szabályozási séma előrevetíti a huszadik század második felében végrehajtott körzetesítések bázisát. Az integrált helyi önkormányzati, helyi igazgatási rendszer tehát korántsem az államszocialista ideológia és állammodell kizárólagos intézménye, hanem történelmi hagyománya van. 1930-ban például Magyarország községeinek száma 3361 volt, ebből 1079 volt nagyközség, a 2282 kisközséget 709 körjegyzőség fogta össze (Veres, 1979: 12).

A területi igazgatási rendszert több alkalommal reformálják (1886, 1929). A fejlődési trend, mint említettük, egyértelműen a centralizáció, az önkormányzatok visszaszorítása volt. 1848 után ugyanis a magyar közigazgatás fejlődésében egészen 1949-ig jellemző sajátosságok alakultak ki. Ezek közül kiemelendő az erős miniszteriális, ágazati rendszer és a fokozódó centralizáció, egyrészt az erős ellenőrzési jogkörökkel rendelkező főispáni intézmény bevezetésével, másrészt az önkormányzatok kiszorításával, a dekoncentrált államigazgatási szervek terjeszkedése formájában, folytatva a magyar területi közigazgatás duális hagyományait.

Fontos arra is utalni, hogy a területi, helyi önkormányzatok működésének demokratikus jellege korlátozott volt a polgári korszakváltást követően is. Noha 1870-ben komoly vitát váltott ki a parlamentben, mégis sikerült keresztülvinni a virilizmus bevezetését. Ez nyilvánvalóan szűkítette a törvényhatóságok társadalmi bázisát a legtöbb adót fizető, jellemzően nem polgári rétegekre, a megyei törvényhatóságok testületei csak felerészben álltak választott tagokból (Kajtár, 1992). Ez a rendszer nem tért el lényegesen a nyugat-európai megoldásoktól, de kiegészülve a magyar társadalomfejlődés megkésettségével, a vagyonát vesztett, ezért a hivatalához ragaszkodó dzsentri réteg túlsúlyos szerepével, már jelentős demokratikus deficit forrása volt, amely megakadályozta a megjelenő pártok helyi szerepvállalását is (Horváth M., 1996).

A helyi önkormányzatok működésének empirikus elemzése egyébként meglehetősen ritkán fordult elő. Úttörő jelentőségűnek tekinthető a két világháború között Magyary Zoltán iskolája, amelyik a legmodernebb kutatási módszereket és elméleti alapokat vetette be a tatai járás vizsgálata során, felismerve, hogy a magyar közigazgatás megújulásának egyik alapvető feltétele az állam, a közigazgatás és az emberek viszonyának újraszervezése. A tatai járásban folyó empirikus kutatások törekedtek a közigazgatás rendkívüli információ hiányát pótolni, azt remélve, hogy „Amely járásnak legkevesebb adóssága van a közönséggel szemben, az minta-járás.” (Magyary, 2000:207). A komplex leírás kitért a képviselőtestületek, a helyi demokrácia kérdéskörére is, rámutatva, hogy a törvényi szabályozás és a valóság jelentősen eltér egymástól. Amikor Kiss István arról ír, vajon mi az oka annak, hogy a községi képviselő-testületek jelentős része csonka, nincs annyi választott és virilis tagja, mint, amennyit a törvény előír, az okok között rámutat a helyi demokrácia állapotára is: „… az a lagymatag magatartás, amivel a községi önkormányzat birtokosát a községi képviselőtestületet, egyrészt maga a választóközönség, másrészt a közigazgatásunk kezeli.” (Magyary–Kiss, 2006:214).

Az 1918-as polgári demokratikus forradalmat követő Horthy-korszakban a területi igazgatás már egyértelműen két pilléren nyugodott, az önkormányzati és az állami szakigazgatáson, amelyből az utóbbi vált egyre kiterjedtebbé. A két világháború alatt, illetve között az önkormányzati jogok mind a községekben, városokban, mind a megyékben kiürültek, s a területi hatalmat átvette a központi hatalomnak közvetlenül alárendelt, terjeszkedő dekoncentrált közigazgatás.

Az ország közigazgatásának térszerkezetére vonatkozóan alapvető, sok tekintetben máig ható változások következtek be az első világháborút lezáró trianoni békeszerződés nyomán. A 63 megyéből 33 maradt az országhatáron belül, ezek közül is csupán 10 érintetlen állapotban. A békeszerződés nem vette figyelembe az ország térszerkezetét, így még jobban kiéleződtek a korábban is meglévő aránytalanságok (Hajdú, 2005). Az új helyzetben mindenki elkerülhetetlennek tekintette az ország közigazgatásának, különösen területi beosztásának reformját. A számtalan reformterv ellenére, amelyek sok tekintetben nem jutottak konszenzusra, lényegében csak területi korrekciók zajlottak le. 1923-ban az ún. csonka megyéket integrálták, s így a megyék száma 25-re csökkent. A megyék határai lényegesen csupán 1949-ben változtak, ekkor állandósult számuk 19-ben. A két világháború közti területi közigazgatás, annak ellenére, hogy ebben az időszakban volt talán a legprofesszionálisabb reform előkészítési munka a kormányzat mellett, Magyary Zoltán kormánybiztosi irányítása alatt, mégis adós maradt az átfogó változásokkal. Magyary Zoltán a kormányok reformképtelenségét ecsetelve, jelentette ki: „A magyar kormányok 19. századi eszközökkel próbálják megoldani a 20. századi feladatokat” (Magyary, 2000).

A szovjet típusú tanácsrendszer a pártállam keretei között, 1950–1989

A szocialista állami igazgatás jogszabályi alapjait az 1949-es első magyar chartális alkotmány fektette le, amely a lenini államelméletet megvalósító 1936-os szovjet alkotmány mintáját követte. A lenini állammodell nem ismerte el a hatalmi ágak megosztását, a hatalom egységét érvényesítve egyértelműen centralizált állami irányítást tett szükségessé, illetve lehetővé. A legfelsőbb államhatalmi szervnek minősített országgyűlésnek alárendelt minisztertanács irányította a teljes közigazgatást, nagyszámú minisztériummal és országos hatáskörű szervvel. A közigazgatás parlamenti ellenőrzése meglehetősen formális volt, hiszen a parlament nagyon ritkán ülésezett, s többnyire deklaratív jellegű kerettörvényeket alkotott. Az elnöki tanács gyakorolta a kollektív államfői funkciókat, amelynek keretében még törvényerejű rendelet alkotására is volt felhatalmazása.

A második világháború után az állam területi hatalmi struktúrájának modellje fokozatosan formálódott. Átmenetileg stabilizálódott a régi közigazgatási szervezet, de a reform ügye a felszínen maradt. Viták folytak az ún. kerületi szint bevezetéséről, s különösen az önkormányzatok jellegéről. Az önkormányzatiságot hirdető erők álláspontja az volt, hogy az önkormányzatok az államon belül külön testet jelentenek az állami szervekkel szemben. A Nemzeti Parasztpárt közigazgatási reformjavaslata a területi beosztást gyökeresen meg kívánta változtatni. Ezzel kapcsolatban éles politikai viták zajlottak, bár eleinte senki nem kérdőjelezte meg a területi igazgatás önkormányzati tartalmát. A fordulat évét követően a korábbi teoretikus vita a politikai erőviszonyok alapján hamarosan eldőlt. Beér János a közigazgatás alkotmányos reformját ismertetve találó definícióval állította szembe a szovjet tanács modell és az önkormányzati modell logikáját: „a helyi tanácsok nem a helyi államhatalom szervei, hanem a hatalom helyi szervei” (Beér, 1951:595). A helyi igazgatás modellje, a képviseleti demokrácia polgári és az államhatalom egységének lenini elvét együttesen követve, antagonisztikus ellentétben állott egymással. Ezt az ellentétet egészen a rendszerváltásig nem lehetett feloldani.

Az 1950-ben, szovjet mintára bevezetett tanácsrendszer felszámolta a területi döntéshozók önkormányzati önállóságát és hierarchikus területi irányítási rendszert hozott létre. Az 1950-ben elfogadott első tanácstörvény települési és megyei szinten építette ki a tanácsrendszert.

Noha az előkészítés során a vélemény az volt, hogy a helyi állami szerveket többségükben a tanácsok alá kell rendelni, mégis kezdettől fogva voltak szakágazatok, melyek függetlenedtek a tanácsoktól. A központi igazgatási szervek folyamatosan építették közvetlen szervezeti vonalaikat helyi szinten (Beér, 1962). A későbbiekben ez a tendencia erősödött, annak ellenére, hogy a tanácsrendszer bevezetésével éppen az önkormányzati és szakigazgatási szervek egyesítésére, továbbá a helyi államigazgatás gazdasági irányító szerepének biztosítására törekedtek (Kádár, 1950).

A tanácsok között hierarchikus kapcsolat jött létre a tanácsi végrehajtó bizottságok ún. kettős alárendeltsége útján. A közvetlenül választott tanácstestületek meglehetősen formálisan működtek, a tényleges hatalom a kisebb létszámú végrehajtó bizottságokban koncentrálódott.

A tanácsok gyakorlatilag nem voltak képesek területük gazdasági, társadalmi folyamatait érdemben befolyásolni, presztízsük rendkívül alacsony volt. 1954-ben már olyan vélemények is elhangzottak, hogy a tanácsok lejáratták magukat. Az 1954. évi X. számú, ún. második tanácstörvény viszonylag csekély változásokat eredményezett. A tanácsok viszonylagos erősödését, államhatalmi jellegének erőteljesebb kidomborítását az alkotmánymódosítás alapozta meg. Megszűnt a központi államigazgatási szerveknek joga, hogy a végrehajtó bizottságok mellett ágazatonként külön szerveket létesítsenek, illetve megszűnt a tanácsi végrehajtó bizottságok minisztériumoknak való alárendeltsége is. A törvény biztosította a tanácsoknak a város- és községfejlesztési terv meghatározásának jogát. A tervezésen túl, a tanácsok hatáskörei, a pénzügyek, a gazdaság illetve az ellátás szervezés területén is bővültek.

A második tanácstörvényt követően erőteljesebben differenciálódott az egyes tanácsi szintek hatásköre. Míg a fővárosi, megyei és megyei jogú városi tanácsok hatásköre jelentősen bővült, addig a városi és községi szerveké szinte változatlan maradt. Fontos változás volt viszont, hogy a városok többségét kiemelték a járások irányítása alól. A járások döntő feladatává a mezőgazdaság irányítása vált.

Rendkívüli érdeklődést váltott ki 1956-ban a területrendezés megoldásának bejelentése. Az 1955-ben felállított kormánybizottság csökkenteni akarta a megyék és járások számát, és erős gazdasági körzeteket kívánt létrehozni, a Szovjetunióban akkor már zajló rayonírozási intézkedések hatására. A javaslat végül is a forradalom eseményei miatt nem került az országgyűlés elé.

A hatvanas évek közepétől megkezdődött a tanácsigazgatás területi struktúrájának átalakulása, de nem a megyék, régiók léptékét érintve, hanem egyrészt a községi integráció, másrészt a városodás, tehát városi jogállású települések létrehozása formájában. Már 1965-ben felmerült az új gazdaságirányítási rendszerhez idomuló igazgatási modell kialakításának igénye, a tanácsrendszer átfogó továbbfejlesztésének gondolata (Bihari, 1965; Takács, 1965). Az ún. tanácsi körzetesítés egyrészt a mezőgazdaság átszervezéséhez, másrészt a településhálózat-fejlesztési koncepcióhoz, a népesség területi átstrukturálódásához, s a szolgáltatások modernizálásához kötődött. Az integráció során a kistelepülések elveszítették önállóságukat, mivel vagy felszámolták őket a szomszédos nagyobb településsel történő egyesítéssel, vagy közös tanácsok irányítása alá helyezték. A 2978 községi tanácsból 1950-ben még csupán 170 volt közös, 1979-ben viszont ez a szám már 714, ami azt jelentette, hogy az összes község 76,37%-a közös tanács keretében működött (Veres, 1979:20.). Ehhez hozzátartozik, hogy 1978-ban az egyesített községek, városok száma 380 volt, 1945–1978 között összesen 258 egyesítést hajtottak végre (Veres, 1979:86). Megjegyezzük, hogy a század első felében is majdnem még egyszer egyesítettek ennyit, ami újra igazolja, hogy a magyar helyi igazgatásnak tradicionális jelensége volt az integráció.

A városok közül csupán az ún. megyei jogú, majd „megyei” elnevezésű városok élveztek bizonyos önállóságot, amennyiben költségvetésük összegét a központi költségvetésben állapították meg. A fejlesztési források elosztásában azonban ugyancsak a megye elosztó hatalma alá tartoztak (talán ezért is tűnt el idővel elnevezésükből a „jogú” kifejezés).

A gazdasági mechanizmus 1968-as reformját követően a határozott decentralizációs törekvések váltak jellemzővé. Az 1971-es, harmadik tanácstörvény legfontosabb üzenete a tanácsok államszervezeti jellegének új meghatározása volt, miszerint a tanácsok népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervek. Ennek jegyében megszűnt a tanácstestületek kettős alárendeltsége, deklarálták az önálló gazdálkodás jogát és bővítették a hatásköröket.

A megyén belüli területi igazgatásnak 1971-től két formája létezett, a járási és a városkörnyéki, jelezve a területi igazgatás új folyamatait, a városok, a városhálózat növekvő jelentőségét, a hierarchikus szemléletű járások rovására. A városi ellátási körzetekből alakult ki a városkörnyéki igazgatási szisztéma, de csak kiegészítő jelleggel a járási rendszer mellett, melynek halványuló szerepére utal a járási tanácstestületek megszüntetése. Mint említettük a járások, soha nem rendelkeztek képviseleti státusszal a magyar államiság történetében. A tanácsrendszerben betöltött viruleus szerepük annak volt köszönhető, hogy a megyék a kézi vezérlésű irányítást a járások közvetítésével végezték. Különösen a fejlesztéspolitikában volt nagy hatalmuk, ami persze nem biztosított számukra nagy népszerűséget a helyi tanácsok körében (Szegő–Wiener, 1976; Szoboszlai, 1980). Az 1984-ben bevezetett reform nyomán általánossá vált a városkörnyéki rendszer. A városkörnyéki igazgatás bevezetése tulajdonképpen kísérlet volt, amely törekedett a falusi infrastrukturális szükségletek és a fejlesztési források szűkössége közötti szakadékot felszámolni (Wiener, 1982). A települések irányítása és kapcsolatrendszere számára olyan keretek jöttek létre, amelyek a kétszintű igazgatás távlati céljának megvalósulását szolgálták. Az 1984-es reform megerősítette funkcióiban és perspektíváiban a megyét, a települések közötti kapcsolatok számára a társulásos tranzaktív formát nyújtotta, a városkörnyéki igazgatási konstrukció bevezetésével. A járások megszüntetése önmagában nem eredményezhette a helyi tanácsok önállósodását. A reform kikerülhetetlen következménye lett volna a megyei irányítás jellegének, funkcióinak, belső szervezetének átalakítása, a megyék szerepének csökkentése és a városok térszervező funkcióinak megerősödése. Ezzel szemben a városkörnyéki konstrukció igazi rendeltetése az volt, hogy átmenetileg működve, felkészítse a helyi tanácsokat a megyékkel való közvetlen kapcsolattartásra (Fürcht, 2003). Összességében tehát nem teljesült a városkörnyéki konstrukció bevezetéséhez kötődő várakozás (Wiener, 1982), alapvetően azért, mert a teljes irányítási rendszer hierarchikus modelljét, s ezen belül a megyék szerepét a mégoly racionális korrekciók, változások nem érinthették.

A tanácsrendszer kulcsfontosságú elemei mindvégig a megyei tanácsok maradtak, amelyek közvetítették a központi akaratot, felosztották a költségvetési támogatásokat a helyi tanácsok között, ellenőrzést gyakoroltak a helyi tanácsok és szerveik irányába nem csak törvényességi, hanem szakmai, célszerűségi és pénzügyi szempontból is. Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy a tanácsrendszer „lelke” a hierarchia volt, ami még a horizontális kapcsolatok tekintetében is fennállt, amennyiben a tanácsok egymás közötti kapcsolatainak kiépülését is felülről irányították (Lőrincz, 1988).

A szigorúan centralizált és integrált rendszer „kívülről” a párt irányítása alatt állt. A pártállam jellemzője, hogy a közhatalmi és egyéb szervezetek felett a munkásosztály pártjának alkotmányos felhatalmazás alapján elvi irányítási és személyzeti jogosítványai voltak. A gyakorlatban a pártirányítás nem igényelt formalizált viszonyokat, hanem az állami és pártszervek közötti mindennapi operatív együttműködésben nyilvánult meg. Már a hetvenes években voltak olyan kutatások, amelyek a párt és tanácsi döntéshozó testületek közötti viszonyt, az előkészítés körülményeit, és a tényleges döntési kompetenciák helyét elemezték. A tanácsrendszer működésében a pártirányítás csak ráerősített a modell centralizáltságára. Az egész rendszer lényege a központban kijelölt „közös” célok érdekeinek a szolgálata volt, amelyen a látszólag alternatív előterjesztésekkel aligha lehetett változtatni (Szabó, 1974). Ezt a logikát tükrözte a tanácsi döntési mechanizmus a szervezeten belül is. Ahogy Lőrincz fogalmazott: „A belső szervezeti felépítés eleve nem az érdekek eltérőségéhez igazodik, hanem az elvégzendő feladatok végrehajtásához.” (Lőrincz, 1988:66). Nem véletlen, hogy mind a párt, mind a tanácstestületek legaktívabb szervezeti egysége nem a plénum, hanem a végrehajtó bizottság volt.

A kutatások igyekeztek kimutatni valamiféle érdektagoltságot a tanácsi döntési mechanizmusban. Elemezték a felettes szervezetekre való utaltság deformáló hatásait, amelyek a politikusok, bürokraták körében szervilizmusként, a lakosság körében a teljes tájékozatlanság formájában jelentek meg (Szegő, 1982). A forrásokért folytatott küzdelem hatása érvényesült nem csak a szervezeten belül, hanem az irányítási szintek és a települések, térségek között is. A centralizált modellt az állami és pártirányítás mellett a redisztribúciós mechanizmusok tartották össze, egyben meg is osztották (Vági, 1991; A. Gergely, 1991).

A magyar helyi kormányzás rendszerváltás előtti fejlődéséből levonható tanulságok

A magyar államszervezet, illetve ezen belül a helyi-területi közigazgatás történetének rövid áttekintése alapján megállapíthatjuk, hogy Magyarországon az önkormányzati decentralizációnak nem voltak erős hagyományai. Nem csak az 1950-1990 közötti államszocialista időszakot jellemezte az erős centralizáció, hanem a korábbi államfejlődési periódusok többségét is. A központosítás elsődleges „áldozatai” a helyi szintű községi és kisvárosi kormányzatok, illetve az ezeken a településeken élő helyi társadalmak voltak. A nagyobb városok, és a megyék kormányzása a mindenkori hatalom akaratának függvényében, privilégiumok formájában felmutatott bizonyos autonómia jegyeket. Bibó István szerint a magyar közigazgatásban egyedül a városok igazgatásában lehetett kimutatni a szakszerűség mellett a működő önkormányzatiság közösségi ellenőrző szerepét is (Bibó, 1990), nem véletlen tehát, hogy az általa kidolgozott területi igazgatási modell is elsősorban a városokra helyezte a hangsúlyt. Más kérdés, hogy a városok a magyar történelemben jellemzően mint kiváltságos helyek jelentek meg, s a nekik juttatott jogi státuszoknak és a tényleges betöltött szerepköröknek nagyon gyakran nem volt sok köze egymáshoz (Kiss, 2006).

A megyei (és részben a járási) szint kezdetektől fogva egyszerre szolgált az önkormányzati és a központi igazgatás, irányítás keretéül. Éppen a központosított államberendezkedés okán az önkormányzati elem volt jellemzően a gyengébb, a központi hatalomhoz való kötődés az erősebb, egyrészt az önkormányzatok gazdasági és részben közjogi függése, másrészt a megyei szinten kiépült dekoncentrált szervezeti rendszer miatt. Meg kell jegyezni, hogy a dekon-centráció szükségességét azok a tudósok is hangoztatták, akik egyébként elkötelezettek voltak a helyi kormányzás közösségi megalapozásának. Kiss István az államot tekinti a részérdekeket szintetizálni képes egységnek, ezért vallja, hogy „Minél fejlettebb egy állammá szervezkedett társadalom, annál bonyolultabb az állami élet és a közigazgatás tevékenysége is. Ez pedig decentralizációt, de még inkább dekoncentrációt tesz szükségessé.” (Kiss, 2006: 232).

A helyi kormányzás történeti gyökereit érintő elemzéseket azonban nem szabad a közjogi szféra határainál lezárni. Rendkívül izgalmas dimenziót nyithat meg annak vizsgálata, hogy vajon a magyar történelem során a politikai elit és a civil társadalom mennyiben járult hozzá, vagy éppen akadályozta az erős önkormányzati hagyományok kialakulását? A magyar államfejlődést befolyásoló külső tényezők sem elhanyagolhatók. A korlátozott állami, nemzeti szuverenitás, az idegen állami modellek alkalmazásának birodalmi keretek közti kikényszerítése, az erőltetett modernizációs, nyugati felzárkózási kihívások vélhetően jelentős befolyást gyakoroltak a magyar politikai, kormányzó elit közjogi gondolkodására, az önkormányzatiságról vallott nézeteire. (Jó példák erre a reformkorban zajló municipalista-centralista vita, vagy az 1945-48 közötti egymásnak gyökeresen ellentmondó programok a területi igazgatás jövőjéről).

Valószínűsíthető, hogy a helyi kormányzatokban működő honorácior réteg, majd pártpolitikai elit viselkedése, teljesítményének negatív megítélése, paternalizmusa ugyancsak táplálhatta a centralizációs, autonómia-ellenes törekvéseket (gondoljunk Eötvös, Mikszáth, Móricz azon munkáira, amelyek témája, vagy háttere a diszfunkcionálisan működő, maradi államapparátus).

A helyi-területi kormányzatok tényleges befolyása, történeti szerepének formálódása nem kizárólag a közjogi intézményesítés függvénye. A történettudományi kutatások sok adalékkal szolgálnak ahhoz, hogy a centralista állami örökséget milyen reáltényezők formálták (megkésettség, sajátos társadalomszerkezet, a középosztály hiánya, nemzeti szuverenitás korlátozottsága stb.). Bibó István megfogalmazásában: „Ebben a helyzetben véglegesültek a magyar közigazgatás beteg, zsákutcába szorult voltának a jellemző tünetei, melyeket a következőkben foglalhatunk össze: a kulcspozíciók eldugulása, a hatáskörök harácsolása, a tisztviselők személyes függőségének elmélyítése, a személyes ügyek központosítása, az ügyintézés elönkényesítése, és végül, a központi hatalomnak saját omnipotenciájába való belefulladása” (Bibó, 1990:53).

Az államfejlődés, és benne a területi- helyi kormányzás formálódását a közjogi szabályozási fordulatokkal, eseményekkel csak körvonalaiban lehet megérteni. Ennek igazolására érdemes az időben hozzánk még közeli rendszerváltás, illetve az ezzel összefonódó önkormányzati modellváltás körülményeit szemügyre venni. Biztonsággal állítható, hogy az önkormányzati modellváltás szükségessége már jóval a rendszerváltás előtt megfogalmazódott egyrészt szakmai, értelmiségi körökben, másrészt a helyi társadalmak bizonyos mozgalmaiban is. Kiemelkedő jelentőségű bizonyíték ebből a szempontból az MSZMP KB Társadalomtudományi Intézetéhez kötődő helyi társadalom-kutatási program, amelyik a rendszerváltás előtti évtizedben empirikus kutatásokkal mutatta be a helyi társadalomban lezajlott folyamatokat. Ezek az elemzések nem csak a helyi társadalom szükségszerűen apatikus, paternalista attitűdjét regisztrálták, hanem azokat a bíztató jeleket is, amelyek a helyi demokrácia és egyáltalán a plurális hatalomgyakorlás igényének megjelenésére utaltak (Bőhm–Pál, 1983–1988; Bihari, 1980; Pápay, 1987). A helyi-területi közigazgatás önkormányzati típusú reformjának szükségességét a szakmai elit is megfogalmazta, sőt a reform koncepcióját is kidolgozta (Verebélyi, 1988).

A rendszerváltást követő első szabadon választott parlament az önkormányzati törvény megalkotása során mégsem a szakmai elemzéseken nyugvó racionális modellt, s nem is a helyi társadalom tényleges állapotát tartotta szem előtt, hanem olyan absztrakt értékeket, mint az autonómia, a szabadság, a bázisdemokrácia, és olyan nemzetközi standardokat, mintákat, amelyek biztosították szalonképességét Európában. Azonban az önmagukban nemes célok, értékek és minták követése a realitások figyelembe vétele nélkül, magában hordozta a tévedés lehetőségét.

ELLENŐRZŐ KÉRDÉSEK

1. Vázolja fel a területi irányítás főbb jellemzőit a feudalizmus idején

2. Hogyan szabályozták az önkormányzatok helyzetét a kiegyezés után?

3. Melyek a tanácsrendszer főbb közjogi és politikai jellemzői?

4. Hogyan értékelné a magyar önkormányzati hagyományokat?