Ugrás a tartalomhoz

Kik is vagyunk mi? Civil szervezetek Magyarországon.

Kákai László

IDResearch Kft. / Publikon Kiadó

2. fejezet - A civil szervezetek szerveződései, csoportosításuk

2. fejezet - A civil szervezetek szerveződései, csoportosításuk

I. 1. Elnevezések

A modern demokráciákban a pártok a politikai érdekek, értékek, vágyak és törekvések közvetítésének sajátos, de nem egyedüli szervezetei. Rajtuk kívül különböző szervezetek sokasága lát el érdekkifejező- és közvetítő funkciót, különösen, ha a társadalom szűkebb köreinek különleges, közvetlen érdekeiről és törekvéseiről van szó, amelyek csak sajátos körülmények között emelkednek az átfogó, általános politika szintjére. James Douglas (Douglas, 1991: 85–96; Szabó, 1998: 96) szerint a civil szervezetek számos kihívást közvetítenek a politikai rendszerhez, melyek rendkívüli szerepet töltenek be a demokratizálódásban, illetve az új politikai rendszer intézményesedésének folyamatában:

  1. a személyes és anyagi erőforrások önkéntes mobilizálása a közjó érdekében;

  2. az állam korlátozása az ellenőrzés és a kiegészítő, vagy alternatív szolgáltatás révén;

  3. a pluralizmus biztosítása a korábban monopolizált állami szférával szemben;

  4. a társadalmi innováció, a kreativitás és kísérletezés szabadságának megőrzése a bürokratizálódás ellenében.[2]

Hasonló szerepet tulajdonít az államtól független szervezeteknek Robert A. Dahl is, amikor kiemeli, hogy a nyugati vagy euro-amerikai politikai rendszerekben a független szervezetek állják útját a hatalmi túlsúlynak, segítenek megtörni a hierarchiát, és megteremteni a kölcsönös kontroll lehetőségét (Dahl, 1996: 41).  

A civil társadalom szerveződéseinek köre meglehetősen sokrétűnek tekinthető. A civil szektorba az összes olyan szervezetet be szokták sorolni, amelyek az állami és a hagyományos magán-, vagy piaci szféra között helyezkednek el (Frey, 2001: 47). Mások szerint azok a szervezetek tartoznak ebbe a szektorba, melyek tevékenységük folytán képesek a közügyekben szerepet vállalni, de nem tartoznak az államapparátushoz, mivel olyan (nem választott) egyének csoportjából állnak, akik a szervezeti szabályokat maguk határozzák meg (Kondorosi, 1998: 71; Kaiser, 2000: 106).

A fenti megközelítések bár rendkívül fontos elemeket tartalmaznak a civil szervezetek világának lehatárolhatósága szempontjából, mégis zavarosnak érezzük annak eldöntése tekintetében, hogy melyek lehetnek azok a kulcsfontosságú kritériumok, amelyek segítséget adhatnak még egy laikus számára is, hogy a civil szervezetek világának „kontúrjait” megrajzolhassák. Ezek az elemek a fenti megközelítésekben részben már szerepelnek, itt csupán a „nyomatékosítás” végett célszerű ezeket hangsúlyosan is kiemelni úgymint (Kuti, 1998; Bartal, 2005; Csefkó, 1999):

  1. magán-, azaz nem állami szervezek, ami azt jelenti, hogy a civil szervezetek közvetlenül nem függenek a kormányzattól, nem tagolódnak be az állami szektorba, azaz sem jogilag, sem intézményesen nem tartoznak az állami szférába.

  2. Önszerveződés, amely jelenti saját akarat-elhatározáson alapuló, önkéntes szerveződést és ennek működési elvei önálló kialakulását és meghatározását.

  3. Profitszétosztás tilalma, ami azt jelenti, hogy a szervezeteket nem profitcélok vezérlik,[3] ezért nem tartoznak a piaci szektorhoz.

  4. Intézményesültség,[4] önálló jogi személyiség, amely azt jelenti, hogy a szervezetek alapításának és nyilvántartásba vételének a nemzeti jogrendben meghatározott szabályozása létezik. Tehát a szervezeteknek vezetésük, eljárási és működési szabályzatuk van és folyamatos működés jellemzi őket.

  5. Önszabályozás, önigazgatás, amely alatt a saját szervezetre, működésre, tevékenységre vonatkozó önálló normaalkotást, valamint a szervezetben meghatározott közös célok elérése érdekében hozott döntések önálló végrehajtását és azok ellenőrzését kell érteni.

  6. Önkéntesség, öntevékenység, jótékonyság, amelynek legalább egy minimális szintje kell megtalálható legyen egy szervezetben, ami nemcsak a tevékenységre, a vezetésre, hanem az adományokra is vonatkozik.

  7. Közhasznúság, a közjó szolgálata, ami azt jelenti, hogy a szervezetek tevékenysége – közvetlenül vagy áttételesen – a tágabb közösség érdekeit szolgálja, hozzájáruljon a társadalom egészséges működéséhez.    

Vitatottabb két elemnek (Salamon – Anheier, 1995, 36–38) a kritériumok közé illesztése, így a pártpolitikai tevékenység kizárása, azon az alapon, hogy a szervezetek elsődlegesen nem politikai célokat követnek, nem vesznek részt a választási kampányokban és nem épülnek be a hatalmi struktúrákba. Valamint az egyházi szervezetben zajló hitéleti tevékenység kizárása, mivel a szervezetek nem részei az egyházi hierarchiának, tevékenységük nem korlátozódik a hitélet szervezésére.

A kulcsfontosságú kritériumok kiemelése, bár fontos elemeket rögzítenek, még mindig egységesen, azaz tagolatlanul próbálják meghatározni a civil szektor fogalmát, ami túl tág értelmezés, ezért szükség van ezen „heterogén csoport” pontosabb lehatárolására. A heterogén megfogalmazást nem véletlenül használom, hiszen számos „oldalról” közelíthetünk a civil szervezetek világához: ha az állampolgári kezdeményezések fontosságát szeretnénk hangsúlyozni, akkor szélesebb értelmű fogalmat használhatunk, úgy mint civil társadalom, öntevékeny szervezetek, társadalmi önszerveződések stb. Ha viszont az államhoz és a politika világához való viszonyt szeretnénk hangsúlyozni, akkor a nem-kormányzati szervek fogalmát használhatjuk. És végül, ha a civil szervezeteket, mint önálló (államtól, piactól stb. független) intézményegyüttest szeretnénk hangsúlyozni, akkor harmadik szektor fogalmát használhatjuk.

A civil szféra leírására használt fogalomrendszer tekintetében az elmúlt időszak számos hazai és nemzetközi megközelítést alakított ki, bár, mint látni fogjuk, ezek a fogalmak gyakran fedik egymást. Ezek közül a leggyakrabban használt elnevezések a nem-kormányzati szervezetek (Non-Governmental Organization, továbbiakban NGO), az önkéntes szervezetek (voluntary sector) és a nonprofit szervezetek (Nonprofit Organization, továbbiakban NPO).

Magyarországi civil szervezetek találkozója Budapesten (2010)

Forrás: Vilagveleje.hu

A legutóbbi 15 évben leginkább az amerikai nonprofit szektor fogalmakat használták a szektor leírására, ezek közül is főleg a profit szétosztásának tilalmára, valamint a szervezetek és a kormányzati apparátus közti viszonyra koncentráltak (Salamon, 1993). Az Európai Unióban a szociális gazdaság kifejezés közösen használja és tartalmazza az együttműködést, a kölcsönösséget, az egyesületeket és az alapítványokat. A kifejezés különös érdeklődést váltott ki főleg a politikusok és a tudományos szféra részéről, ugyanis a civil társadalom alatt (mely elősegíti [különösen a civil társadalom szervezetein keresztül] az aktív állampolgárok részvételét) a szervezeteknek a közpolitikában és a közszolgáltatások nyújtásában betöltött szerepét hangsúlyozza (Tonkiss, 2000).

A nem-kormányzati szervek fogalmának definiálásában nincs konszenzus. A szakirodalomban általában két alapvető kritérium található: az NGO magánszemélyek vagy kollektívák által szabadon alkotott csoport, amely nem haszonszerzési célokat követ. Az angolszász szakirodalom szerint azok a nem állami szervek tartoznak ide, amelyek a társadalom érdekében fejtik ki alapvetően nem nyereségorientált, nonprofit tevékenységüket (alapítványok, közhasznú szervezetek, önkormányzati társulások stb.), kiegészítve az önkéntesség kritériumaival (Bíró, 2002: 2).

Az Európai Bizottság 1999. évi vitaanyaga (Official Journal of the European Communities C329/10/17-11-1999) a nem-kormányzati szervezetek közös jellemzőit az alábbiakban foglalta össze:

  1. az NGO-kat nem a személyes haszonszerzés céljából hozták létre;

  2. az NGO-k önkéntes alapon szerveződnek;

  3. az NGO-kat szervezett formájuk és bizonyos mértékű intézményesültségük megkülönbözteti az informális és ad hoc társaságoktól;

  4. az NGO-k függetlenek a kormánytól és más állami intézményektől, a politikai pártoktól vagy gazdálkodó szervezetektől;

  5. az NGO-k célja, hogy a nyilvánosság előtt a társadalmi jólétért egy szűkebb csoport az egész közösség érdekében működjenek.

Az önkéntes szervezetek jellemzői nagyban hasonlítanak az NGO-knál használt kategóriákhoz. Az Európai Közösség Bizottsága (COM (97) 241 final) szerint az önkéntes szervezeteket bizonyos célok érdekében vagy egyéb okokból összegyűlt emberek csoportjai alkotják. Ez egy meglehetősen széles spektrum, amelynek egyik végén azon szervezetek csoportját találjuk, amelyek a társadalmi, közösségi és családi élet mindennapjait „hálózzák” be. Másik végén pedig olyan országos, sőt nemzetközi jelentőséggel bíró hatalmas szervezeteket találunk (pl. egyetemek, kórházak kulturális központok stb.), amelyeket sok ember egyértelműen az „állami-közösségi” szervezetek közé sorol.[5]    

Az önkéntes szervezetek jellemzői – e meghatározás szerint – lényegében megegyeznek az NGO-k jellemzőivel, azzal a kiegészítéssel, hogy a dokumentum nagyobb hangsúlyt helyez az önigazgatásra, valamint arra, hogy a döntések a szervezeteken belül jöjjenek létre, mindenfajta külső kontrolltól függetlenül. Az önkéntes szervezetek főbb típusait a szervezetek által ellátott funkciók szerint határozza meg a Bizottság,[6] melyek a következők:

  1. szolgáltatást nyújtó vagy gondoskodó;

  2. érdekképviselet;

  3. önsegítő vagy kölcsönös segítséget nyújtó;

  4. forrásfelhasználó, -elosztó, és -koordináló szervezetek.

Hasonlóan differenciált megközelítést javasol Perri is (Perri, 1991: 9–10).  Szerinte az önkéntes szervezet:

  1. formalizált, mely maga rendelkezik saját kormányzati[7] eszközeivel;

  2. meghatározott kötöttségek érvényesek rá nettó jövedelme korlátlan szétosztására vonatkozóan;

  3. több mint egy nonprofit szervezet, mert teljes mértékben korlátozott a vezetők és a tagok nettó jövedelemből való mindenféle részesedése;

  4. nem politikai párt, nem egyetem, nem szakszervezet, nem sport klub, nem üzleti vagy szakmai szervezet és nem egyház.

A nonprofit szervezet szintén a kormányzattól és a gazdaságtól független szervezetek megjelölésére szolgáló fogalom. A szakirodalom kezdetben a formális ismérvek (jogi, szervezetei forma, hatókör, szervezetnagyság, stb.) alapján definiálta a nonprofit szervezeteket. A jogi megközelítésben a nonprofit szervezet elsősorban a célvagyont működtető személyegyesülésekből (önkéntes kölcsönös biztosító pénztár), célvagyont működtető szervezetekből (alapítvány, közalapítvány) továbbá a közcélú vállalkozó nonprofit szervezetekből (közhasznú társaság) áll (Sík, 1995: 27). Szervezeti megközelítésben a nonprofit szektort az alapítványok és egyesületek – illetve közhasznú társaságok, köztestületek és közalapítványok összessége alkotja (Bíró, 2002: 4). A kilencvenes évek elejétől viszont egyre inkább előtérbe kerültek a funkcionális megközelítések. A funkcionális szempontú csoportosítások a nonprofit szervezeteket a betöltött közös funkciók és a vállalt szerepeik szerint értelmezik, arra keresik a választ, hogy miért, milyen célra jönnek létre nonprofit szervezetek, és milyen hatással van működésük a társadalomra (Pavluska, 1999: 19–40). A nonprofit szervezetek gyakorlatközeli, strukturális-funkcionalista csoportosítása mellett érvel Christoph Badelt is. Elméletében a formális kritériumok, mint például a szervezeti forma, a szervezetnagyság, stb. és a relatívabb társadalmi, politikai beágyazódás szempontjai mellett a szervezetszociológiai megközelítéssel (közigazgatáshoz közel álló, bázisközeli és gazdaságközeli nonprofit szervezetek) direktebben ragadható meg a nonprofit szektor számos szervezettípusa (Badelt, 2002: 4). A fent említett Európai Közösség Bizottságának már 1997-ben kiadott közleménye is a funkciók szerinti csoportosítást alkalmazta.  

A Lester M. Salamon és Helmut K. Anheier által kidolgozott kategóriarendszer is főleg a funkcionális ismérvekre helyezte a hangsúlyt (Salamon – Anheier, 1995: 36–38; 1997: 29–34; 1999: 54–59), melynek főbb ismérvei a következők:

  1. intézményesültség;

  2. kormánytól való függetlenség;

  3. önkormányzatiság;

  4. Profitszétosztás tilalma;

  5. Önkéntesség, öntevékenység.

Erre az öt ismérvre épül a Nonprofit Szervezetek Nemzetközi Osztályozása (International Classifications of Nonprofit Organizations) is.

Salamon és Anheier definícióját Kuti Éva a pártpolitikai tevékenység és az egyházi szervezetben zajló hitéleti tevékenység kizárásával egészítette ki (Kuti, 1998: 16).

Civil szervezetek és oktatási intézmények együttműködése

Forrás: Zemplén TV

A fenti definíció sem old meg minden kérdést, így például a szociális gazdaság részének tekintett szövetkezetek, kölcsönös biztosítók és önsegélyező csoportok Salamon – Anheier értelmezésében nem számítanak nonprofit szervezeteknek, mivel a „profit fel nem osztás” követelményének nem felelnek meg. Ugyanakkor más szervezetek ide tartoznának, de az Európai Unió nem sorolja be őket a harmadik szektorba. Például az Egyesült Királyságban a felsőoktatás esete említhető meg, ahol valamennyi egyetem az állami felügyelet alól magán, nonprofit státusba került, vagy Németországban az egyházak markáns szerepvállalásának köszönhetően a kórházak 40%-a nonprofit szervezet (Frey, 2001: 47).

Valamennyi definíciós kísérletben közös vonás, hogy alapvetően negatív meghatározás, hiszen azokat a jellegzetességeket próbálja megragadni, amelyek a nonprofit szervezeteket más szektorok intézményeitől megkülönböztetik.

Magyarországon a fenti fogalomrendszer közül a „nonprofit” fogalomhasználat vált általánossá[8], annak ellenére, hogy a szakirodalom és a politika gyakran használ más, rokon értelmű fogalmakat is. Ennek okát Kuti Éva a következőképpen jellemezte: „a nonprofit azért nyert polgárjogot, mert a szektor definíciójának a legáltalánosabb érvényű elemét ragadja meg, amely lényegében ideológia mentes….az elnevezés nem a szektor összetettségét, szervezeteinek sokféleségét tükrözi, hanem arra az egyetlen jellemezőre (profitszétosztás tilalma)[9] utal, amellyel kapcsolatban az érintettek között nagyjából teljes az egyetértés” (Kuti, 1998: 16). Emellett a fogalom hazai elterjedésére az is nagy hatást gyakorolt, hogy pragmatikus, szervezetközpontú és nagyfokú gazdasági orientáció jellemezte, ami abból adódott, hogy „amerikai mintára” a nonprofit szervezetek, mint nemzetgazdasági elszámolásokban szereplő háztartásokat segítő szervezetek kerültek meghatározásra, amelyben a gazdasági teljesítmény számbavétele került központi helyre (Kuti, 2008: 10). Ugyanakkor jelezni kell, hogy a ’90-es évek elején a fogalom bevezetése, illetve elterjedésének időszakában nem volt világos, hogy a magyarországi civil szervezetek fejlődése milyen irányt, mintát vesz fel, azaz a közszolgáltatói, érdekképviseleti-érdekérvényesítési, valamint civil-közöségi funkciók közül melyik válik hangsúlyossá. Bartal Anna Mária szerint a rendszerváltás kezdetén ezen funkciók kevésbé voltak letisztultak, és ahogy a piacgazdaság egyre inkább megszilárdult, úgy kezdett kirajzolódni a hazai szektor közszolgáltatói és közösségi funkcióinak dominanciája az érdekképviseleti-érdekérvényesítési funkciók felett (Bartal, 2009: 14).  



[2]  De megemlíthető a konszernizálódás és monopolizálódás megakadályozásának szándéka is.

[3]  Ez nem jelenti azt, hogy nem termelhetnek nyereséget, hanem a nyereség felhasználásának módjára vonatkozik, azaz a nyereségnek a szervezetnél kell maradnia és az alaptevékenységre kell fordítódnia.

[4]  Az intézményesülés kritériuma nélkül a civil szektor fogalma túlságosan körvonalazatlan, változékony és megfoghatatlan lenne.

[5]  Az Európai Közösség Bizottságának közleménye az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erősítéséről Európában. Európa Ház, Budapest. 1998, 22. o.

[6]  Uo. 23-24.o.

[7]  Itt elsősorban irányítási, részben igazgatási értelemben használjuk a kormányzás fogalmát.

[8]  Így a könyvben magam is legfőképpen ezt az elnevezést használom.

[9]  Kiemelés tőlem.