Ugrás a tartalomhoz

Birtoktervezési és rendezési ismeretek 1., Birtokpolitika, birtokfejlesztés, agrárpolitika, agrárreformok

Prof. Emer. Dr. Szabó Gyula (2010)

Nyugat-magyarországi Egyetem

1.2 Földbirtoklás, birtokpolitikai modellek

1.2 Földbirtoklás, birtokpolitikai modellek

A TÁMOP-4.1.2-08/1/A 2009-2010 „Tananyagfejlesztés a GEO-ért” c. projekt jóváhagyott tematikája szerint a földtulajdon, birtokszerkezet és azok változásaival részletesen a 2.sz. modul foglalkozik. Itt csak csupán a tárgyalás szempontjából fontos adatokat idézzük.

2009. május 31.-i FVM adatok szerint az ország 9,3 millió hektár összes területéből ~ 83% a termőterület, ~62% pedig a mezőgazdaságilag művelt terület (20% az erdő, 50% szántó, 10% gyep). Magánszemélyek használják a termőterület 49,6%-át, míg a gazdasági társaságok és a szövetkezetek együttesen 46,1%-át. A maradványt a természetvédelmi, honvédelmi, stb. területek adják. Átlagos terület az előzőek sorrendjében: 9,38 ha/fő; 302,53 ha/gazd.; 307,46 ha/szöv.; 102,06 ha/db. (Kapronczai I., 2010).

Érdemes megjegyezni, hogy az utóbbi években a birtokstruktúra jelentősen nem változott, a gazdasági társaságok területe csekély mértékben növekedett, míg a magánszemélyek és szövetkezetek területe ugyanilyen mértékben csökkent.

Kapronczai I. (2010)vizsgálatai szerint a magánszemélyek által használt földek mintegy 50%-át magántulajdon-, míg a társas gazdaságok esetében ~60%-ot a haszonbérlet adja. Előzőek sorrendjében a szívességi földhasználat illetve haszonbérlet emelkedett, míg a többi jogcím visszaesett! A saját tulajdon minden kategóriában csökkent.

Előzőekből és más adatokból (Szabó Gy., 2001) is megállapítható, hogy hazánkban jelenleg is a kettős üzemstruktúra a meghatározó. Az is tudható, hogy a mezőgazdasági terület 11%-án 10 ha alatti kisüzemek tevékenykednek (AMÖ adatok szerint a 94%; az 1000 ha feletti gazdaságok aránya 0,1 %, a terület egyharmadának használatával; az 5000 ha-nál többet csupán 25 társas gazdaság művel. A birtokkoncentráció elrejtett formáiról viszonylag keveset tudunk, érdekközösségek, természetes személyek kezébe megbecsülhetetlen mennyiségű területek kerülhettek.)

Előző folyamatokat volt hivatva segíteni a Nemzeti Földalap (NFA) intézménye. (Szabó Gy. 2001) Tevékenységét az elmúlt időszakban sok kritika érte. A rendelkezésre álló közel 2 millió ha (Ebből ~1,2 millió ha erdő) területirányítás-, szervezési okok miatt feladatát nem tudta maradéktalanul teljesíteni, nem mindig szolgált agrárgazdasági érdekeket.

A földbirtok-politikára a szakirodalomban számos definíció olvasható (Szabó Gy., 2010. FTR 1. modul). Mi egy 1934-ből valót idézünk: „a földbirtok-politika a föld és az állam viszonyában az államhatalom beavatkozását jelenti”. Mint tudomány a mezőgazdasági termelés, értékesítés, hitel és szociálpolitikával együtt az agrárpolitika körébe tartozik (Kerék M., 1934). Úgy is felfogható, hogy intézménye mindig a hatalmon lévők politikai és gazdasági rendszerének tükre. A „tükröződésre” történelmünkből számos pozitív és negatív példát, beavatkozást ismerhetünk (középosztály elpusztulása; nincstelenek agrár-munkásosztály képződése és kivándorlása, földár, földpiac nyitás elmaradása; a főfoglalkozású paraszti gazdaságok likvidálása,... földosztás-kárpótlás, ...).

Az agrárszakma közvéleménye többségében egyetért abban, hogy a földbirtok-politikát ma politikai szempontok, szakmai szempontok és közösségi szabályok befolyásolják. A gazdasági és politikai szempontok erősorrendje nem mindig racionális, a prioritás ilyenkor megváltozik. Jó lenne azt hinni, remélni Ihring Károllyal együtt (1968), hogy az állam a föld birtoklásával vagy használatával járó előnyöket mindig azok számára biztosítja, akiket az közérdekből megillet. A földbirtok-koncepció megalkotásánál a politika új szempontként köteles figyelembe venni a hazai agrárökológiai-potenciál megőrzését, a természeti környezet védelmét.

A birtokpolitikai modellek megalkotása, mint szükségszerűség az előzőekből levezethető: a földpiac intézményrendszerét és a hozzá kapcsolódó jogi környezetet, jogintézményeket úgy kell kialakítani, újraszabályozni, hogy az magyar érdekeket szolgáljon, de ne legyen diszkriminatív. A cselekvéssorhoz a földtulajdonszerzés és használat korlátainak feloldása, átalakítása mellett számos más birtokpolitikai kérdést: üzemszabályozás, haszonbérlet, termőföldöröklés, osztatlan közös tulajdon , ... is rendezni kell. Ebben a tárgykörben uniós szintű szabályozás nincs, illetve az általános közösségi alapelvek szintjén érvényesül. Agrárprioritások mentén alakítható ki Magyarország birtokpolitikai rendszere úgy, hogy az ne legyen ellentétben a Római Szerződésben (RSZ) egybefoglalt elvekkel. (Orlovits Zs., 2010).

1.2.1 Uniós modellek, általános szabályozás

Alapmodell-elemként kezelhető az az RSZ-i cikkely: „jelen szerződés alkalmazási területén tilos az állampolgárságon alapuló bármilyen hátrányos megkülönböztetés”. Ez azt jelenti, hogy az adás-vételnél csak olyan előírások köthetők ki (helyben lakás, lokális távolság, képzettség,...) amelyek minden uniós tagállami állampolgárra egyaránt vonatkoznak. A magyarokra is!

A „Tőke szabad mozgása” fejezet súlyosítási tilalma: „... valamely tagállam állampolgára, illetve egy másik tagállam jogszabályai szerint létrehozott jogi személy a mezőgazdasági földterület megszerzése vonatkozásában nem részesíthető kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amilyenben a csatlakozási szerződés aláírása napján részesült”. Ez a pont ma még vitatott, de az tény, hogy 1994. évi LV. tv. (Tft) a földtulajdon-szerzési tilalom, illetve a mennyiségi korláton túl nem írt elő egyéb közigazgatási korlátozást, mint amilyen a helyben lakás, iskolai végzettség, ... stb. Úgy tűnik nem lenne célszerű a Tft.-t a derogáció lejárta előtt igazgatási jellegű korlátozásokkal kiegészíteni! Magyarországnak más megoldást kell keresni és találni!

A derogáció 3 éves meghosszabbítása elvileg lehetséges, a diplomáciai lépéseket már meg is tettük, de nem sok esélyünk van 26 tagország meggyőzésére úgy, hogy a tőke és a munkaerő szabad áramlása terén szerzett jogainkat fel ne áldozzunk. 2011-ig olyan birtokpolitikai magyar modellt kell megalkotni, amelyik együttesen képes kezelni a derogáció-megszűnés hatásait. Modellszámításokkal igazolni kell minden olyan kérdést, amelyek a témában eddig jó vagy rossz szándékú feltételezésként fogalmazódtak meg (Bíró Sz., 2010. adatai szerint a tagállami állampolgárok legális földszerzése eddig nem haladta meg a földforgalom 0,4%-át, 2005-2008 közötti években 0,4-0,1 ezer ha volt).

Az EU tagországaiban agrárszabályozásként az erőforrás-alapú, az egyes termelési tényezőket elkülönült egységekként szabályozó, illetve üzemszabályozáson alapuló modellt alkalmaznak. Utóbbi az agrárüzemet, mint dologösszességet tekinti az agrárszabályozás rendes kiindulópontjának. Ezt az elvet követi Németország, Franciaország, Dánia, ahol az agrárpotenciál jelentősnek minősíthető. Hazánk eddig az első modellt alkalmazta: ami azt jelenti, ha valaki egy őstermelőtől mindent meg akar vásárolni (termelőegységek, ingatlan és ingó vagyoni elemek: termőföld, erőgépek, adapterek, egyéb felszerelések) a vagyoni értékű jogok csak külön-külön nevesíthetők, lehetnek a szerződés tárgyai.

Az üzemszabályozás modelljében az agrárüzem dologi jellegű erőforrásai alkotják az agrárüzem, mint forgalmi egység egészét. Itt eladható, illetve haszonbérbe adható az agrárüzem egésze (termőterület, leltárösszesítő szerint az eszközök együttese), amely dologösszességként a vevő tulajdonába, illetőleg a bérlő használatába megy át. (A jogi procedúra ismertetése, megtanítása nem tartozik e tantárgy feladatkörébe, ugyanez vonatkozik a jog-dogmatikai problémák tisztázására is.)

Hazai gondjaink megoldására alkalmasnak tűnik az üzemszabályozás bevezetése, amely ágazati modellváltást eredményezne. A hangsúly áthelyeződne a birtoklás és a használat irányába, de közvetett módon a tulajdonszerzésre is korlátozásokat jelentene. A hatósági kontroll bevezetése biztosítható, az alkalmazott feltételrendszerek az állampolgári diszkriminációtól mentesek, objektívek, átláthatók és kielégíthetik a nyilvánosság kritérium-rendszerét. (Orlovits Zs., 2010)

Egybehangzó szakirodalmi források szerint a birtokpolitikai mozgástér korlátozott. Ennek ellenére, vagy ezzel együtt védeni kell a kedvezményezettnek minősített csoportok érdekeit (Kapronczai I., 2010.) Ha mégis korlátozni szándékozunk, azt úgy is kell tenni, hogy az a közérdekkel indokolható legyen. Ilyen közérdek lehet a vidéki népesség megtartása, a termőtáj védelme, életképes gazdaságok kialakítása, termelésfenntartás, életkörülmény-javítás, szociális célok, ... (Korom Á., 2009)

50-100 ha-on gazdálkodó kis létszámú állattartással foglalkozó, nem nagy számú külföldi jelenlétéről megoszlóak a vélemények. Az azonban nem érdeke az országnak, hogy külföldön élő tulajdonosok spekulatív céllal vegyenek meg nagyobb területeket. A szabályozásnál ügyelnünk kell előző csoportok kizárására. Jó törvényeket kell alkotni és fölösleges politikai nyilatkozatokkal a feladatmegoldást nem szabad nehezíteni!

1.2.2 Magyar modellek, modellelemek és szabályozásuk

A feladat megoldásához a számbavehető modelleket a modellelemek sokféleségével, szabályozásuk módozataival a megelőző alfejezetben bemutattuk. Utaltunk arra is, hogy szabályozási kényszerek miatt ágazati modellváltásra is fel kell készülnünk. Itt azokat a szabályozási kérdéseket kíséreljük meg összefoglalni, amelyek a napi események közé sorolhatók (Kapronczai I., 2010):

  1. Megoldást és szemléletváltást igényel a gazdálkodó szervezetek termőföldvásárlásának kérdésköre. A hagyományos gazdasági társasági formációt alkalmassá kell tenni a mezőgazdasági termelés koordinálására, speciális agrártársasággá kell átalakítani, meg kell szűntetni az egyoldalú profitérdekeltséget. Az agrártársasági törvény megalkotásával – néhány éves átmenet után – üzemszabályozáshoz igazodó, mezőgazdasági főtevékenységet végző társaságok lehetnének hazánkban.

  2. Magyar sajátosság a szövetkezeti részaránytulajdon. Rendezése sokáig nem halogatható. Kapronczai I. (2010) szerint a „kényszerközösségek” megszűntethetők lennének a társasházakhoz hasonló, a termőföld jellegéből adódó sajátosságokat is figyelemben vevő intézményesített formák létrehozásával. (Az erdőkre vonatkozó javaslatokat a 12. A magyar erdő jövőképe c. modulban összegezzük.) Olvasható a szakirodalomban olyan vélemény is, hogy a részarány tulajdon kimérése helyett támogassuk a tulajdontárs földvásárlókat, akik meg szeretnék venni szomszédjuk földjét, így növelve gazdálkodási területüket.

  3. A termőföld, mint vagyontárgy rövidtávon a legjobb befektetés ma Magyarországon. Ez a tény jelentős áremelkedést indukál. Az új-, vagy módosított földtörvénynek fokozottan kell mindezeket figyelembe venni.

  4. Az elővásárlási jogosultság szabályozását a modul írásának idején tárgyalja az Országgyűlés. Lapinformációk, tudósítások szerint prioritása mindenhol a magyar államnak lesz. Az ilyen jogcímen földtulajdonszerzők százalékos aránya 13-15 %-ra tehető. A többinél (mintegy 62 %-nál öröklés, csere, ajándékozás, adásvétel) nem jelentkezett elővásárlási jogosultság 2008-ban (Kapronzcai I., 2010).

  5. 2004-ben az Agrár- és Vidékfejlesztés Nemzeti Stratégia (AVNS) „A birtokszerkezet fokozatok átalakítása” c. fejezetben is kezdeményezték a dokumentum megalkotói az öröklési jog olyan értelmű módosítását, hogy a termőföld örökösök közötti felosztását, a birtoktestek felaprózódását meggátolják a törvényes öröklő pénzbeni kielégítésének egyidejű előírásával. (Szabó Gy., 2010. 1. mod.) Az intézkedés elodázhatatlan, a birtokpolitika újraszabályozásakor változtatni szükséges napjaink gyakorlatán, gátat kell szabni a birtok szerkezet további aprózódásának. El kellene érni, hogy földet csak az örökölhessen, aki mezőgazdasági szakmai felkészültséggel rendelkezik, és élethivatásszerűen gazdálkodni szeretne. (A jogalkotás nem túl egyszerű feladatára számos európai országban találunk jó példát.)

  6. A Horn- és Orbán-kormány idején (Szabó Gy., 2001, Szabó Gy. – Mizseiné Nyiri J., 2010) több évig tartó előkészítési munka után sem sikerült a birtokrendezési törvényjavaslatot az Országgyűlés elé vinni. Több szakíróval egyetértésben megállapíthatjuk, hogy a hatályos földtörvény nem szolgálta hatékonyan a birtokkoncentrációt, nem ösztönzött kellően a jövedelmezően működtethető gazdálkodási egységek kialakítására: önkéntesen, pénzügyi vagy más támogatási eszközök hiányában a jövőben sem remélhetünk koncentrációt, birtokfejlesztést. Programtervre, megfelelő kommunikációra, jogszabályokra és pénzügyi forrásokra lenne szükség a közép- és hosszú távú célok eléréséhez.

  7. A földbérlet intézménye a többi uniós országhoz hasonlóan Magyarországon is hosszútávon fennmarad. Kapronczai I. (2010) kutatással igazolta, hogy a bérbeadás minimumát célszerűen 5 évben kellene meghatározni. Francia mintára érdemes lenne korlátozásokat bevezetni a haszonbérlő személyére, a haszonbérlet díjára és annak területnagyságára is. (Franciaországban a bérlet minimális időtartama 9 év, hatósági engedélyhez kötött az üzemszabályozás, bíróság adja az örökös tulajdonába az üzemet.)

A földbirtok-politika intézményrendszerének változásairól csak a jogalkotás előrehaladásával lehet és érdemes véleményt alkotni. Szubjektív modelleket nem szabad oktatni. Nem lehet ma meghatározni mi lesz az új helyzetben a földügyi igazgatás az MVH, az MgSzH, az önkormányzatok, esetleges új hivatalok feladata. Ez továbbra is jogalkotói feladat. Idézhetőnek tűnik Tanka E. (2000) tíz évvel korábban olvasható mondata: „... vasmarokkal kell megfogni a földforgalmat és földhasználatot ahhoz, hogy a föld sokcélú rendszerével szemben támasztott igényeket társadalmi közmegegyezés alapján rangsorolja és közérdekű elsőbbségét érvényesítve elégítse ki.”

1.2.3 A földbirtok-politika cél- és eszközrendszere

A földbirtok-politika legáltalánosabban alkalmazott és leghatékonyabb eszközét földrendezésnek hívjuk (Államigazgatási eljárás, amely a mezőgazdasági rendeltetésű földek összevonására, a tulajdoni és használati viszonyok rendezésére irányul, a nagyüzemi gazdálkodásra alkalmas területek, táblák kialakítása, az ésszerű és gazdaságos termelés megvalósítása érdekében. Ide sorolhatók még a nagyobb birtokok felosztása is, amikor kisebb ingatlanokat, földrészleteket alakítanak ki).

Magyarországon a földrendezés az eltelt évtizedekben általában a település egész határára vagy annak egy részére terjedt ki. Földrendezést csak kérelem alapján, államigazgatási szerv engedélyével lehetett végrehajtani. Az engedélyt csak a jogszabályban pontosan meghatározott feltételek teljesülése esetén lehetett kiadni. A földrendezést a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter, illetve a megyei tanácsok engedélyezték. A földrendezések külterületre terjedtek ki.

1976-ban a földrendezések mikéntjét az Elnöki Tanács 23. számú törvényerejű rendelete szabályozta. Prioritása ebben az időben is az önkéntes földcserének volt. „Egész határra” vagy annak egy részére kiterjedő rendezést (általános- vagy részleges földrendezés) csak akkor lehetett kezdeményezni és engedélyezni, ha önkéntes földcserével a nagyüzemi gazdálkodásra alkalmas táblákat – feltételek hiányában – kialakítani nem lehetett.

Évtizedek során a földrendezés feladatköre, fogalma sem ugyanazt jelentette, mint korábban, új definíciót, új értelmezést kapott. A 70-es évek második felében a termőföldeken végrehajtott rendezést inkább hívhattuk területrendezésnek, komplex területrendezésnek, vagy mezőgazdasági területrendezésnek. Utóbbi értelmezés szerint a földrendezés lényegesen többet jelentett, mint adminisztratív elrendezést. A szó igazi értelmében mindenre kiterjedő volt.

Értelmezésünk szerint a területrendezésen - a tantárgy és e jegyzet keretében - egy adott gazdaság (üzem-ek) termelési célok érdekében történő átrendezését értjük, a termőhelyi adottságok és a hasznosítás megfelelő összehangolásával. Feladat, hogy a tervezésbe vont területen egyes területrészek méretének, alakjának ésszerű kialakításával optimális feltételeket biztosítson a termesztendő növények termesztéstechnológiai igényeihez, az üzemszervezéshez és a korszerű technológia alkalmazásához, továbbá hozzájáruljon a termőföld hatásos védelméhez. Ki kell, hogy terjedjen: a termőföld ésszerű hasznosítására, földcserékre, a művelési ágak elrendezésére, a táblásításra, a vízrendezésre, az üzemi úthálózat kialakítására és mindezekkel összefüggő munkákra, valamint létesítményekre.

Az általános birtokrendezésről 1997-ben és 2001-ben is készült törvényjavaslat. Az első szerint „az általános birtokrendezés olyan, a tulajdonosok és más jogosultak közreműködésével folytatott közigazgatási és bírósági eljárás, amelynek eredményeként a település külterület meghatározott részén az ingatlanok elhelyezkedése, tulajdoni viszonyai megváltoznak, és új földrészleteket alakítanak ki.”

Fontos szabály, hogy az eljárás során a tulajdonosokat elsősorban csereingatlannal, ha ez nem lehetséges, az értékkülönbözet megtérítésével kellett volna kártalanítani.

Az általános birtokrendezés célja: a termőföld tulajdoni és használati viszonyainak olyan átalakítása, amely lehetővé teszi:

  • a magántulajdon és a földbérleten alapuló versenyképes termelőegységek létrehozását;

  • a birtokszerkezet állandó javítását megfelelő állami segítség alkalmazásával;

  • az állami tulajdonú termőföldön gazdálkodó és tartósan többségi állami tulajdonban maradó mező- és erdőgazdasági társaságok területének optimális kialakítását;

  • a mezőgazdaság környezeti feltételeihez igazodó termelési szerkezet kialakítását;

  • az általános rendezési tervekkel összhangban álló térségi vidékfejlesztési programok végrehajtását;

  • a talaj (föld) védelmi követelmények betartását.

Több-, más birtokrendezési definíció is készült az eltelt másfél évtizedben. Részletesebben fogalmazott pld. a 2003. május-júniusában a holland/magyar műszaki segítségnyújtás keretében megtárgyalt és közreadott változat. Tartalmában ez az 1908-as „tagosítási tc.-hez” áll közelebb.

A Birtokrendezési Stratégia a törvényjavaslatból idézettnél pontosabban határozta meg a feladatokat. A birtokrendezést a vidékfejlesztés eszközének tekinti. Már a stratégiát is, a célok és eszközök (a megvalósítás) együttesének tekinti.

Vélhetően a harmadik évezred második évtizedeinek birtokrendezése (birtokfejlesztése) feladataiban nem lesz kevesebb, mint amit az előző bekezdésben közreadtunk.

A Föld- és területrendezés c. tantárgy oktatását gondozó tanszék kutató munkájában többször vállalkoztunk a földbirtok-fejlesztés definiálására. Legutóbbi fogalmazásunk szerint feladata, intézkedések sorozatával-, új törvényekkel-, törvénymódosításokkal elérni azt, hogy az ország földterülete nagyrészt olyanok kezébe kerüljön, akik abból megélni kényszerülnek. Láthatóan ez lényegesen többet jelent, mint az eddigi definíciókban meghatározott cselekvéssor! Terjedelmi korlátok határain belül, ennek folyamatát, egymásra épülését írtuk le a megelőző, illetve következő modulrészben.

A birtokfejlesztést a 2006-2009 közötti években az FHB Kereskedelmi Bank Zrt. megyénként, Békéstől Veszprémig, eltérő mértékben 20,17-1,78%-ban támogatta. A hitelbiztosítási értéket tulajdoni hányad szerint a hitelcél és fedezetek arányában határozták meg (Szabó I., 2010).

Nehéz lenne prognosztizálni, milyen lesz hazánk földpolitikája 2011 után. Nagy kérdés az, meddig tarthatjuk meg a mezőgazdasági földterület vagy erdő tulajdonjogának megszerzésére vonatkozó, a külföldiek ingatlanszerzését korlátozó szabályokat. (Ismeretes, a csatlakozás időpontjától számított hét éven keresztül fenntarthatjuk a nem Magyarországon lakó vagy nem magyar állampolgár természetes személyek általi, mezőgazdasági földterület megszerzésére vonatkozó tilalmat). A tilalom, a korlát megszűnésével a földpiac megélénkülése várható, amely önmagában is jelentősen befolyásolhatja a birtokrendezésre vonatkozó jelenlegi elképzeléseinket. A földügyi igazgatás szerkezeti változásai a modulírás időpontjában nem ismertek, nem is prognosztizálhatók.

A birtokkoncentráció végrehajtásában a társas gazdaságok, a nagyobb birtokmérettel rendelkező egyéni (családi) gazdaságok jelenleg is ellenérdekeltek. Ők már a földhasználatnak ebben a szakaszában is megvalósították a birtokrendezést.

A fejezetet (Tanka E., 1999) idézettel zárjuk: „a birtokpolitika és a birtokrendezés egymással (mint intézmények) a cél és az eszközök viszonyában állnak; az utóbbi az előbbi rendeltetésével nem állhat ellentétben, ellenkezőleg, szükségképp annak célrendszerét kell szolgálnia”.