Ugrás a tartalomhoz

Az éghajlatváltozás okai és következményei

Gelencsér András, Molnár Ágnes, Imre Kornélia (2012)

Pannon Egyetem

11.2 A nemzeti éghajlatpolitika eszköztára

11.2 A nemzeti éghajlatpolitika eszköztára

Az éghajlatpolitikai döntés meghozatala a társadalom számos csoportját és rétegeit érintheti, a vállalati szektortól kezdve a fogyasztókon át a különböző környezetvédő szervezetekig. Nincs olyan intézkedés, amely egy vagy több csoportot nem érint hátrányosan, miközben másokat előnyben részesít. Az iparvállalatok az önkéntes vállalásokat részesítik előnyben, mert rugalmasabbak és kisebb költséggel megvalósíthatók, ráadásul a vállalatok ezeket marketingstratégiájukban is felhasználhatják. Az önkéntes vállalásokat a környezetvédő mozgalmak keveslik, mert hiányolják a számonkérhetőséget és az ellenőrzés lehetőségét. Előnyös lehet, ha egy nemzeti éghajlatstratégia nem egyetlen intézkedésre épít, hanem különböző azonos célt szolgáló intézkedések egész rendszerét építi ki. A politika állandó felülvizsgálata és időszakos módosítása feltétlenül szükséges.

Az éghajlatpolitika elemei:

  1. Jogszabályok és előírások

    A jogszabályi előírások a környezeti szabályozás legfontosabb elemei, hiszen egyértelműen rögzítik a vállalatok vagy az állampolgárok által betartandó szabályokat. Két fő eleme a technológiai előírás illetve a teljesítményjellemzőre vonatkozó specifikáció. Technológiai előírásra példa az erőművek esetében a füstgázból történő szén-dioxid visszanyerés előírása, míg a teljesítményjellemző például az egységnyi energiára (vagy járművek esetén 100 km-re) előírt maximális CO2 kibocsátás lehet. A termékre vonatkozó előírás lehet például az is, hogy egy hűtőgép minimálisan mekkora hatásfokkal működhet, míg a technológiai előírás a hatásfokra jelenleg nem teljesíthető értéket irányozhat elő, de a hatálybalépés időpontját előre meghatározott idővel eltolja.

    A technológiai előírások legnagyobb hátránya, hogy merevségük miatt különböző vállalatok esetében úgy növelik a jelentősen a költségeket, hogy közben a kitűzött környezeti cél nem valósulhat meg. A teljesítményjellemzőkre vonatkozó előírások nagyobb rugalmasságot biztosítanak, és ezért rendszerint kisebb költségekkel járnak. A technológiai előírások nem ösztönzik a vállalatokat arra, hogy a kibocsátás csökkentésére további megoldásokat keressenek, így nem segítik az innovációt és a technológiaváltást. Sőt akár ellenérdekeltek is lehetnek ebben, attól való félelmükben, hogy a hatékonyabb technológiák majd szigorúbb előírásokat vonnak majd maguk után.

    Az üvegházhatású gázok kibocsátását érintő előírások közül megemlíthetők a járművek és fajlagos kibocsátására, a háztartási készülékek energiafelhasználására valamint az építőiparra vonatkozó előírások. Kommunális szilárdhulladék lerakók esetében a technológiai előírások nemcsak a kibocsátott metán mennyiségét csökkentik, hanem járulékos haszonként mérséklik az illékony vegyületek kibocsátását, csökkentik a robbanásveszélyt és szaghatást.

    A technológiai előírások előnye, hogy könnyen ellenőrizhetők, míg a kibocsátás megbízható monitorozása gyakran nehézkes. Ezért általában a fejlődő országok számára is előnyösebbek lehetnek, mert kevésbé támaszkodik a meglevő és fejletlen intézményrendszerre.

  2. Adók és díjak

    Az üvegházhatású gázok emissziós adóját vagy díját a kibocsátott üvegházhatású gáz minden tonnája után meg kell fizetni. Ennek a kötelezettségnek a mértéke független attól, hogy milyen kibocsátás csökkentő intézkedéseket alkalmaznak. Ezért az egyes kibocsátók az adó mértékétől függően mérlegelnek, hogy milyen kibocsátás csökkentő eljárást éri meg gazdaságosan alkalmazni. Így a kibocsátás csökkenés kizárólag piaci alapú, hiszen az adók mértéke egységes. Az adók elsősorban a költséghatékonyság szempontjából előnyösek, de a kibocsátás minimalizálása szempontjából korántsem optimálisak. Az adókon keresztül azonban a nemzetközi éghajlatvédelmi egyezmények teljesítése lehetséges, feltéve, ha mértéküket folyamatosan a körülményekhez igazítják. A technológiai fejlődés a kibocsátás csökkentés költségeinek csökkentése révén a csökkentés mértének a növekedését segítheti elő. Az új emissziós források belépésével azonban az adó mértékét elkerülhetetlenül növelni kell. Az OECD országokban az éghajlatvédelemmel kapcsolatosan 125 adófajta létezik az energiaszektor és 125 a járművek területén, és további 50 adófajta a hulladékgazdálkodás területén. Bevezetésüket évtizedekkel ezelőtt még inkább az adóbevétel növelése, semmint az éghajlatvédelem motiválta.

    A hazai kibocsátási adó hatékonyságát az is befolyásolja, hogy mi lesz az ily módon befolyt adóbevétel sorsa: a költségvetés elnyeli, esetleg a kibocsátás további csökkentését célzó projekteket (pl. megújuló energiaforrások) vagy fejlesztéseket támogatnak belőle. A kibocsátási adók arányaikban mindenképpen nagyobb terhet rónak az alacsonyabb jövedelmű társadalmi rétegekre.

  3. Kereskedelmi kvótarendszer

    A kereskedelmi kvótarendszer a kibocsátás csökkenés gazdaságon belül egyenlőtlenségeit lenne hivatott ellensúlyozni. A kvótákat az energiafelhasználók és a –termelők is felhasználhatják. A kvóták kiosztásánál két elv valósulhat meg a gyakorlatban, a kvóták térítés nélküli kiosztása a meglevő vállalatok között; vagy az aukció.

    Az aukciónak számos előnye van, egyebek között bevételt generál az egyenlőtlenségek csökkentésére, az új belépőknek azonos esélyt biztosít és megakadályozza, hogy kvóták önmagukban jövedelem forrásává váljanak. Korábban azonban a kvóták kiosztása térítésmentesen történt, hiszen a kvótarendszer bevezetése az ipari lobbi nyomása ellen csak ily módon volt lehetséges.

    További kérdés, hogy a kvótákhoz kötődő abszolút emisszióknál nem hatékonyabb-e az ún. fajlagos emissziók (pl. a GDP-re vetített) bevezetése. A kereskedelmi kvóták kétségtelenül kibocsátás csökkenést eredményeztek, de a költségeik nehezen becsülhetők. Az árak bizonytalanságát az árplafon mérsékli, amelynél a kormányok eladják felesleges kvótáikat, és az így generált kínálat letöri az árakat. A kvótakereskedelembe közvetve a bankok is bekapcsolódnak, így nagyobb mozgásteret teremtve a vállalatok számára a kibocsátás csökkentő technológiai fejlesztések ütemezéséhez. A kvótákat meghaladó kibocsátás adótételét úgy állapítják meg, hogy mindenképpen ösztönözzön a kvóta betartására. Emellett a kvótarendszer ellenőrzése a kibocsátás monitorozásának rendszerét is igényli. Ezért a kvótarendszer a fejlődő országok számára sem kifejezetten alkalmas.

  4. Önkéntes megállapodások vagy vállalások

    Az önkéntes megállapodások vagy vállalások egyre nagyobb szerephez jutnak számos országban az éghajlatvédelem területén is. Az érintettek körében meglehetősen népszerűek, és különösen akkor válnak fontossá, ha más programokhoz nehéz lenne politikai támogatást találni. Az önkéntes programok ezzel szemben előnyösek a vállalatok és a társadalom számára egyaránt. A vállalatok javítják imázsukat, míg a társadalom a vállalat példáját követő többi cég által elért kibocsátás csökkentés előnyeiből részesül. Persze ezen önkéntes programok hatékonysága nehezen mérhető, mert ezekben a programokban amúgy is csak a legjobban teljesítő cégek vesznek részt. Becslések szerint Hollandiában a kibocsátás csökkenés negyede-fele ilyen önkéntes programokból vagy azok közvetett hatásából származhat. Más kérdés, hogy ezen kibocsátás csökkenés nagy része a technológiai fejlesztések és más intézkedések eredményeképpen előbb-utóbb amúgy is megvalósult volna. Tény ugyanakkor, hogy az ilyen önkéntes programok bizonyos kulturális hagyományokkal rendelkező országokban (pl. Japán) kiválóan működnek.

  5. Támogatások és ösztönzők

    A közvetlen és közvetett támogatások és ösztönzők az éghajlatpolitika fontos eszközei. Ilyenek például a kutatás-fejlesztés támogatása, beruházási adójóváírás, vagy ártámogatás (pl. megújuló energiák esetében). A támogatásoknak más szabályozó intézkedésekkel szemben rendszerint kedvezőbb a politikai fogadtatása. Hátrányuk viszont, hogy nehéz visszavonni vagy csökkenteni őket. 2001-ben az OECD országokban ezek összege 20–80 milliárd dollárt tett ki. Mértékük a fejlődő és a felzárkózó országokban rendszerint nagyobb. Például ezekben az országokban az alacsonyobb jövedelmi rétegeket célzó ártámogatás az éghajlatvédelem szempontjából kontraproduktív, mert növeli a felhasználást és késlelteti az energiahatékonyságot javító fejlesztéseket. Az OECD országokban például 1991. és 2000. között a szén támogatása 55 %-kal csökkent.

    Az ártámogatás a megújuló energia iparban jelentős fejlődést generált. Európában például a megújuló módon termelt villamos energiát előírtan magas ún. betáplálási áron veszik át. Miután a megújuló hányad a villamosenergia termelésben egyelőre csekély, a fogyasztók számára ez csak kismértékű áremelkedést okoz. A megújuló energiák arányának növekedésével azonban egyre költségesebbé válik ez a támogatási rendszer.

  6. Kutatás-fejlesztés

    A kutatás-fejlesztés szerepe az energiahatékonyság növelésében megkérdőjelezhetetlen, az elmúlt évszázadban az új technológiák meghatározó szerepet töltöttek be a energiatermelésben és felhasználásban. Az elkövetkező 20–30 évben is kritikus, hogy az alacsony kibocsátású technológiák milyen gyorsan fejlődnek, hiszen alapvetően ez fogja meghatározni, melyik kibocsátási forgatókönyv valósulhat meg a 21. század első felében. A kutatás-fejlesztéshez azonban jelentős költségekkel járó beruházásokra van szükség, és ezekre abban az esetben lehet forrásokat szerezni, ha a politikai szándékok nyilvánosak, hosszú távra szólóak és a megfelelő jogi környezetet is hosszútávon biztosítani tudják.

    A kutatás-fejlesztésre fordított költségek 2000-ben közel 600 milliárd dollárt tettek ki, bár ennek 80 %-át mindössze 7 országban használták fel. Ezen országokban általános tendencia, hogy a kutatás-fejlesztésre fordított állami ráfordítások csökkentek az elmúlt 25 évben, miközben a magánszektor hasonló ráfordításai növekedtek.

    Az energiaszektor kutatás-fejlesztésre fordított ráfordításai közel 300 milliárd dollárt tettek ki 1987. és 2002. között, ennek fele a nukleáris technológiai kutatásokra és a fúziós technológia fejlesztésére fordítódott, 12 %-a a fosszilis tüzelőanyag alapú energiatermelésre, és mindössze 7,7 %-a hasznosult megújuló energiákkal kapcsolatos kutatásokra.

    Több ország számára a kutatás-fejlesztés támogatása a nemzetpolitika része, nem utolsósorban azért, hogy a hazai ipar versenyképességét növeljék. A hazai fejlesztéseknél hatékonyabb az együttműködésben végzett kutatás-fejlesztés, amelyek a költségek megosztására, a felesleges ismétlődések elkerülésére, a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználására irányul. Ezen esetekben azonban a koordináció, a szellem tulajdon védelme kritikus terület lehet. Az állam a kutatás-fejlesztés támogatására számos módszert alkalmazhat, a pályázatoktól kezdve az adójóváíráson át az ún. állam/magánszektor együttműködésekig.

    A kutatás-fejlesztés hatékonyságáról már megoszlanak a vélemények. Egyes adatok szerint az állami kutatás-fejlesztési kiadások nincsenek korrelációban az adott ország fajlagos energiafelhasználásával vagy szén-dioxid kibocsátásával. Az állami kutatás-fejlesztések szerepe inkább az alapkutatások és áttörést jelentő felfedezések támogatásában és az egyes szektorok közötti átmenet biztosításában van. Az energiaszektoron belül például jelentős a technológiai innovációs eredmények átörökítése, ezért a vállalatok nem is költenek sokat kutatás-fejlesztésre.

    Természetesen a kutatás-fejlesztés eredményeinek technológiai hasznosulását a gazdasági környezet és a támogatások/ösztönzők rendszere határozza meg elsősorban, és kevésbé az eredmények tudományos háttere. A kutatás-fejlesztésre irányuló nemzeti és nemzetközi programok elsősorban hosszabb távlatban lehetnek hatékonyak, amit alapvetően a kitűzött célok határoznak meg. Például ha a stabilizációs szint értékét magasan (pl. 750 ppm szén-dioxid ekvivalensben) határozzák meg, akkor a jövőbeni kibocsátás csökkentését célzó kutatás-fejlesztés támogatása elegendő lehet; alacsony stabilizációs szint (pl. 450 ppm szén-dioxid ekvivalensben) esetén azonban ezeket az intézkedéseket feltétlenül ki kell egészíteni a kibocsátás azonnal korlátozását biztosító intézkedésekkel is.

  7. Tájékoztatás

    A tájékoztatás eszközei, beleértve a nyilvánosság tájékoztatását és a felvilágosító kampányokat valamint az oktatást is, a fogyasztók közvetlen befolyásolásán keresztül kedvező hatást érhetnek el. Az ellenkezője legalábbis biztosan igaz, vagyis ha a fogyasztók nincsenek a birtokában döntéseik környezeti hatásaival, akkor a környezet szempontjából rossz döntést hozhatnak. Sajnos a megfelelő szintű és minőségű tájékoztatást a forráshiány, a szakmai ismeretek hiánya és a rossz koordináció is gyakran akadályozza. A tájékoztatást gyakran más intézkedések kiegészítésére és hatásainak erősítésére szokás felhasználni.

    A nyilvánosság tájékoztatása hatékony lehet: például azok a vállalatok, amelyek részvényindexe esik a kibocsátási adatok nyilvánosságra hozása után, különösen fogékonyabb lesznek a kibocsátás jelentős mértékű csökkentésére, adott esetben nagyobb mértékben, mint a nem érintett vállalatok.

  8. Közvetett éghajlatpolitikai intézkedések

    Számos olyan, nem közvetlenül az éghajlatvédelmet célzó intézkedés létezik, amelyeknek hatása lehet az üvegházhatású gázok kibocsátására vagy akár magára az éghajlatra is. Ilyenek lehetnek például a szegénység, a földhasználat, az energiaellátás és –biztonság, a nemzetközi kereskedelem, levegőszennyezés, népességpolitika területén bevezetett intézkedések. Például a szegénység elleni küzdelem jegyében a megújuló helyi erőforrások támogatása, az energiaerdők telepítése egyaránt szolgálja a szegénység elleni harc és az éghajlatvédelem érdekeit.