Ugrás a tartalomhoz

Az Európai Uniónk színe és fonákja

Tuka Ágnes

IDResearch Kft./ Publikon Kiadó

Az Európai Unió harca a korrupcióval

Az Európai Unió harca a korrupcióval

„A tapasztalatok szerint nincs olyan ország vagy intézmény a világon, amely mentes lenne korrupciós ügyektől vagy a hivatalnokai által elkövetett kötelességszegésektől.”

OLAF Misszió

A liberális piacgazdaság háború utáni megerősítése, majd előnyeinek minél jobb kihasználása – ez volt az egyik fő motiváló tényező, amely elősegítette az európai országok szoros együttműködését. Ebben a folyamatban úgy tűnt nincs helye a korrupciónak. [88] A tagállamok demokratikus berendezkedése, a jól működő és plurális média, a független igazságszolgáltatás, a piac szabályozott folyamatai megakadályozzák a pénzszerzés és -költés nem legális formáit az integráció szintjén. Sajnos ez az előfeltevés nem igazolódott a napi gyakorlatban.

Attól az időszaktól kezdve, hogy az Európai Közösség jelentősebb belső forrással rendelkezett, megfigyelhető, hogy a visszaélés kísérlete és kísértete belengi ezt a politikai teret is.

Az EU szintjén három fő területen vizsgálható a korrupció:

  • a szupranacionális intézmények munkatársainál

  • a közösségi források felhasználásánál

  • a tagállamok szintjén, amikor az EU a közös értékek betartására próbál ösztönözni.

Természetesen a harmadik területre találjuk a legtöbb példát – különösen 1998 óta, amikor is megindultak a tárgyalások a kelet-közép-európai államokkal, ám e kérdéskör ezúttal mégsem kerül az elemzés középpontjába, csupán abban az esetben utalok rá, ha konkrét következménye lett az adott témában történt elmarasztalásnak.

Korrupció a szupranacionális intézmények munkatársainál

Közismert tény, ám talán nem árt felidézni, hogy az integráció eddigi történetében a legnagyobb korrupciós botrány 1998 végén robbant ki. A közösségi éves költségvetés és zárszámadás elfogadása az Európai Parlament kompetenciája, amelyhez az Európai Számvevőszék nyújt segítséget konkrét elemzés formájában. Az 1996. évi zárszámadásáról szóló beszámoló a biztosok költségeinél gyanús pénzmozgásokra tett utalást.

Kisfilm az EU költségvetéséről

Forrás: EUtube

Ennek nyomán a Parlament nem fogadta el a beszámolót, sőt Pat Cox, a liberális csoport elnöke bizalmatlansági indítványt kezdeményezett az Európai Bizottság ellen. A két nagy frakció azonban nem támogatta a kezdeményezést, bár arról megállapodtak, hogy egy öttagú független parlamenti szakértői bizottságot állítanak fel az eset kivizsgálására. 1999. március 15-ére készült el a testület jelentése, amelyben egyértelműen bebizonyosodott, hogy Edith Cresson francia biztos visszaélt hatalmával, illetve uniós forrásokat magáncélokra használt fel. A Bizottság elnöke lemondásra szólította fel kollégiuma tagját, ám ezt nem sikerült elérnie. (Ez a tény is egyértelműen igazolta, mennyire sajátos viszony jellemzi az Európai Bizottságot. Az elnök nem tudja érdemben befolyásolni a biztosok kiválasztását, összetételét, nincs világos hierarchikus viszony a kollégiumban. Mind a kinevezésről, mind a visszahívásról az adott tagállam kormánya dönt.) Ezért – megelőzendő a bizalmatlansági indítvány parlamenti felvetését és megszavazását – Jacques Santer a Bizottság nevében még azon a napon benyújtotta a testületi lemondásról szóló nyilatkozatot.

Santer március 22-én az EP plenáris ülésén ismertette a Bizottság deklarációját. [89] Úgy fogalmazott, hogy az európai együttműködés egyik legnehezebb időszakát éli, amely a biztosok kollégiuma számára súlyos szakmai és személyes megpróbáltatást jelent. A leköszönő bizottsági elnök hangsúlyozta, mindenben támogatták a parlamenti szakértői bizottság munkáját, és amint ismertté váltak a konklúziók, hezitálás nélkül benyújtották a lemondásukat. Santer leszögezte: a krízis jó lecke, és az európai intézmények mély, alapvető reformját kell szolgálnia. Egyúttal a távozó biztos reményét fejezte ki, hogy meg lehet alapozni Európa átláthatóbb, demokratikusabb és felelősebb működését.

A deklarációhoz senki nem szólt hozzá, ám a következő napirend keretében Joschka Fischer német külügyminiszter, mint a Tanács elnöke foglalkozott a kialakult helyzettel. Köszönetet mondott a képviselőknek a tárgyszerű vizsgálatért és a parlamenti felügyelet szakszerű alkalmazásáért. Ugyanakkor – mint megjegyezte – a Bizottság is méltó a dicséretre, hiszen a bővítés és mélyítés érdekében az Agenda 2000 kidolgozásával nagyon jelentős volt a testület közel ötéves tevékenysége. Fischer szerint a Bizottság lemondása igazolta, hogy Európában a demokratikus elvek érvényesülhetnek, és formálódóban van az európai demokratikus parlamentarizmus. A német politikus leszögezte, a Bizottság az Európai Közösség megalapításától kulcsintézmény, az európai politikák fejlődésének motorja. Fischer lenyugtatva a kedélyeket bejelentette, hogy a Bizottság Főtitkárságán működő koordinációs részleget átszervezik és létrehozzák a Bizottság korrupcióellenes irodáját az OLAF-ot (Office Europeén de Lutte Anti-Fraude – Európai Csaláselleni Hivatal).

A vitához 60 képviselő szólt hozzá, mely jelezte a téma fontosságát. Felhívták a figyelmet, hogy az EP költségvetési ellenőrző bizottsága már 1998 tavaszán is látott problémákat, majd 1999 januárjában felszólították Edith Cressont a lemondására, amit a biztos azonban nem tett meg. Fischerrel egyetértve a képviselők is ugyanakkor kiemelték, hogy a biztosok kiemelkedő munkát végeztek. A tanulság: az átláthatóság jelentős további növelése szükséges. Ezt a hiányosságot tükrözik a közvélemény-kutatási eredmények is, az uniós állampolgárok szerint a legnagyobb gond a túlbürokratizált, ellenőrizhetetlen integrációs működés.

Az Európai Csaláselleni Hivatal

A korrupciós botrányt követően gyorsan felállt az új hivatal, mely 1999 júliusától látja el feladatait. Az azonnali szervezeti reagálást segítette, hogy az Európai Bizottság Főtitkárságán már 1988-ban létrehoztak egy, a csalások megelőzésére szakosodott – a munkáját, mint az később bebizonyosodott nem hibátlanul végző – részleget, melynek szakértői bázisára alapozni lehetett a halaszthatatlan cselekvést igénylő időszakban. Jelentős újítás a korábbi struktúrához képest, hogy bár továbbra is a Bizottság egyik szerveként tartjuk számon a hivatalt, az működése során külső befolyásoktól mentesen, szabadon vizsgálódhat, sőt tevékenységét is külön biztos felügyeli.

A szervezet küldetéséről és jellemzőiről: független nyomozóhatóság, mely azonban nem alkalmazhat titkosszolgálati és rendőri eszközöket, csupán adminisztratív módszerekkel léphet fel a csalások ellen. Egyfajta európai eszköz, amely képes a határokon átnyúló bűnözés és csalás ellen fellépésre, de feladata egyúttal a megelőzésre irányuló eljárások kidolgozásában való részvétel is. Az eredményesebb munka érdekében a tagállamok továbbá létrehozták az Európai Bizottság Csalások Megelőzésének Koordinációjával Foglalkozó Tanácsadó Bizottságot (CoCoLAF – Comité Consultative pour la Coordination de la Lutte Contre la Fraude), melynek keretében az OLAF és a nemzeti hatóságok együttműködnek, irányelveket, beszámolókat fogadnak el, és tájékoztatják a közvéleményt az esetleges szabálysértésekről.

Az OLAF nemcsak a tagállamokban, de harmadik országokban is végezhet vizsgálatokat a nemzeti partnereivel (illetékes rendőri és nyomozóhatósági, illetve közigazgatási szervekkel) együttműködve. Joga van betekinteni a közösségi intézmények adataiba, vizsgálni bármilyen számlát, belépni bármelyik épületbe és információt kérni bármely érintett személytől. Az OLAF vizsgálóbiztosai csak az uniós érdekeket tarthatják szem előtt, nem fogadhatnak el utasítást sem a kormányoktól, sem hivatali szervezetektől.

Az OLAF létszámára vonatkozó konkrét adat nem található a honlapon. [90] 2002-re 330 főt irányoztak elő a hivatalos státusszal nem rendelkező állománnyal együtt. Napjainkra – főként a kelet-közép-európai bővítés miatt – e létszám jelentősen megnövekedhetett, hiszen a tapasztalatok azt mutatják, a 2004-ben csatlakozó államok esetében fokozott veszélye van korrupciónak.

OLAF és az Eurostat botrány

A Jacques Santer által vezetett Bizottság lemondása nyomán még nagyobb figyelmet kapott a csalás, a korrupció elleni küzdelem. Az azóta megválasztott bizottsági elnökök programjukban kiemelték, hogy minden erővel fel kívánnak lépni a visszaélések ellen. Bár a biztosok tevékenységével kapcsolatban 1999 óta nem merült fel hasonló súlyú szabálytalanság, az Unió következő nagy botránya 2003-ban robbant ki, amikor május során a párizsi ügyészség, az OLAF korábbi nyomozása alapján bűnvádi eljárást indított két magas rangú francia hivatalos személy, Yves Franchet, az Eurostat vezérigazgatója és Daniel Byk, az Eurostat hat osztálya egyikének vezetője ellen. A vád szerint egy luxembourgi bankszámlán az Eurostatot megillető 900.000 eurót különítettek el illetéktelen módon. Uniós és francia állami nyomozók egyaránt azt feltételezték, hogy az ügynökség két vezetője kolosszális méretű sikkasztást hajtott végre a bankszámlán keresztül, s az elmúlt tíz évben akár 49 millió euró összértékben tulajdonítottak el különböző pénzösszegeket.

2003 júniusában az európai parlamenti meghallgatáson – ahol a képviselők hevesen kritizálták az Európai Bizottságot, amiért az hosszú ideig semmit nem tett az egyre komolyabbnak tetsző korrupciós ügy felgöngyölítésére – Michaele Schreyer költségvetési ügyekért felelős biztos elismerte, hogy a költségvetési főigazgatóság már 2000 februárjában hivatalos figyelmeztetést kapott az Eurostatnál feltételezhetően zajló korrupciós ügyletekről. Ennek ellenére Schreyer leszögezte, őt magát egészen májusig nem értesítették a kérdésről, noha beosztottjai elég súlyosnak ítélték az ügyet ahhoz, hogy átadják azt a korrupcióügyi illetékeseknek.

2003. szeptember végére készültek el azok a jelentések, amelyek a kérdéses ügyben az OLAF, a belső auditálló hivatal és egy speciális nyomozócsoport által végzett vizsgálat eredményeit összegezték a Bizottság számára. A dokumentumokból kiderült, hogy a „kiadások auditálásának totális hiánya” adott lehetőséget a sikkasztásra, ám azok döntő többségére még 2000 előtt került sor. [91] Az Eurostat vezetői azzal védekeztek, hogy nem saját meggazdagodásukra fordították az összeget, hanem a hivatal krónikus pénzhiányát próbálták orvosolni, ám a hatóságok luxusutazásokról, pazar hátaslovak vásárlásáról is értesültek az Eurostat röplabdacsapatának támogatása mellett.

Az Európai Parlament tagjai közül többen az érintett biztosok azonnali visszahívását, nemzeti szinten foganatosított leváltatását követelték, ezt azonban nem érték el. 2003 novemberében plenáris ülés keretében vitatták meg újra a témát, minek eredményeként december 4-én parlamenti határozat született „A korrupcióellenes harc: eszközök és ajánlások” címmel. [92] A dokumentum utalt arra, hogy az Európa Tanács már elfogadott egy korrupcióellenes konvenciót, azonban azt az EU tagállamainak többsége nem írta alá, illetve nem ratifikálta. Az euro-képviselők ennek orvoslását kérték a kormányoktól, továbbá azt, hogy az ENSZ hasonló tartalmú programjához is csatlakozzanak december 9-11. között. A határozat elítélte mind a köz- mind a magánszféra korrupcióját és különösen veszélyesnek találta, ha politikusokról bizonyosodik be ennek gyanúja.

Ide sorolhatók a nemzetközi szervezetek funkcionáriusainak passzív korrumpálása ugyanúgy, mint az illegális pártfinanszírozás gyakorlata. Mint olvashatjuk a továbbiakban: a polgárok a politikai elitbe vetett bizalmukat veszítik el egy-egy ilyen ügy kapcsán, mely a demokrácia megrendüléséhez vezethet. A szólásszabadság elve ezen a területen különösen érvényesítendő, a média kötelessége beszámolni a korrupció jelenségeiről – szögezi le a határozat hangsúlyozva továbbá, hogy a korrupció elleni harc megköveteli a gyanú feltáróinak széleskörű védelmét. A határozat – többek között – javasolta:

  • A tagállamok mellett a tagjelöltek is kötelezően csatlakozzanak e nemzetközi megállapodásokhoz, és 2004 januárjáig végezzék el a szükséges jogharmonizációt.

  • Az Európai Bizottság dolgozzon ki világos ajánlást a korrupcióellenes harc koordinálása érdekében.

  • A sikeres felderítést az Eurojust és az Europol is segítse, hiszen e szervezetek képesek a nemzeti szintek bevonásával elősegíteni a jogi és rendőrségi kooperációt.

  • A tagállamok és a tagjelöltek hozzanak létre speciális egységeket a korrupció-ellenes harc eredményesebb folytatására.

  • A politikai kötelezettségvállalás jegyében a Bizottság gyűjtse össze a jó tapasztalatokat és normákat úgy a korrupcióellenes küzdelemmel, mint a párt- és kampányfinanszírozás vonatkozásában.

  • A politikai élet helyi, regionális, nemzeti és európai szinten is legyen átláthatóbb, a pénzügyi szektorok ellenőrzöttebbek.

  • A Bizottság csatlakozzon az Európai Szakmai Szervezetek Chartájához, amelyben a kriminalitással és a korrupcióval szemben az önszabályozó rendszer erősödik, kidolgozva a jó vezetés kódexét.

  • Az európai törvénykezés egyszerűsítése és a bürokrácia csökkentése a megelőzés fontos eszköze lehet.

A Bizottság elnöke – kihasználva az EP korrupcióellenes hangulatát – javaslatot tett arra, hogy a formálódó Alkotmányszerződésbe kerüljön be az európai főügyészi hivatal felállítása, amelyet több tagállam azonban elutasított, féltve a nemzeti bűnüldöző szervek autonómiáját. Bár e terv végül nem valósult meg, az OLAF újabb jogosítványokat kapott, mely segítségével a szerv képes lehet felgyorsítani az egyes vizsgálatokat. Ám ezek a reformok csak 2006-tól kezdtek megvalósulni, hiszen állandó kritika érte a hivatalt az elhúzódó – átlagosan 23 hónapig tartó – vizsgálatok miatt.

Kenőpénzek napirenden

A szigorú fellépést indokolta, hogy az agrár biztos hivatalában is pénzért információt áruló holland alkalmazottra csaptak le az OLAF és a belga ügyészség emberei. A gyanúsítottként őrizetbe vett tisztviselők javadalmazás fejében francia és holland termelőknek elárulták a következő évre megállapított garantált gabonaárakat, akik ennek ismeretében adták-vették a gabonát, jelentős hasznot realizálva. [93] Összesen nyolc személyt vettek őrizetbe.

2007-ben három olaszt (az Európai Bizottság egy hivatalnokát, egy európai parlamenti képviselő munkatársát és egy üzletembert) vett őrizetbe a belga rendőrség a tíz éven keresztül felvett több tízmillió eurós csúszópénzek miatt. Okirat-hamisításért, hamis iratokkal való visszaélésért, továbbá csalás és bűnszövetkezetben való részvétel miatt emeltek vádat ellenük. A három évig tartó vizsgálat fényt derített arra, hogy az Európai Bizottság egyes külföldi képviseleteinek otthont adó ingatlanok keresése és kiválasztása, illetve a biztonsági rendszerek telepítése során kenőpénzeket fogadtak el. A gyanúsítottak megkerülték az általános közbeszerzési eljárásokat a luxemburgi, a francia és az olasz bizottsági képviseletek épületeinek kiválasztásakor. [94]

2007-ben még egy ügy került a széles nyilvánosság elé: az integrációs intézmények takarítási szerződéseit vizsgálta az OLAF, feltételezve, hogy a színlelt szerződések nyomán el nem végzett munka után is fizettek a külső cégeknek.

A jog, az erkölcs és a politika vékony határmezsgyéje

Az Európai Unióban is érvényesül az a sajátos helyzet, hogy ami nem jogszerűtlen, az ettől függetlenül lehet politikailag és/vagy erkölcsi szempontok szerint kérdéses és kétséges. Erre példákat a 2004 végétől tevékenykedő Bizottságnál is találunk. Még 2004 novemberében kellett a francia biztosnak magyarázkodni, amikor kiderült, hogy évekkel korábban pártfinanszírozási botrányba keveredett. A börtönbüntetéstől csak Jacques Chirac elnöki kegyelme mentette meg. A botrány azért robbant ki, mert az életrajzában nem szerepelt ennek ténye, és hallgatott róla az őt meghallgató parlamenti bizottság előtt is. Több képviselő azonnali lemondásra szólította fel az illetőt, Barroso, a Bizottság portugál elnöke azonban védelmébe vette kollégáját. [95]

2005 áprilisában maga a Bizottság elnöke került kellemetlen helyzetbe, amikor bizalmatlansági indítványt kezdeményeztek ellene. Az ügy a német Die Welt hetilap egyik cikkével indult, mely azt állította, hogy Barroso már felkért elnökként elfogadta egy görög hajómágnás – régi egyetemi barátja – nyaralási meghívását, utólag azonban kiderült, hogy az ismerős, Spiros Lastis egyik vállalata jelentős uniós források felett is diszponált közben. A politikai reakció nem sokat váratott magára, 2005. május 25-én az EP 75 képviselő aláírásával [96] : „bizalmatlansági indítványt terjeszt elő, mert ez az egyetlen eszköze arra, hogy José Barrosot, a Bizottság elnökét a Parlament plenáris ülése elé idézze azért, hogy magyarázatot adjon arra, hogy miként kaphatott egy több ezer euró értékű ajándékot egy olyan milliárdos üzletembertől, akinek egy hónappal ezután az Európai Bizottság 10 millió euró értékű regionális támogatást ítélt meg… A Parlament azonban hajlandó visszavonni ezen bizalmatlansági indítványt, amennyiben plenáris ülésén megfelelő magyarázatot kap, és ha olyan egyértelmű szabályokat foganatosítanak, amelyek köteleznek valamennyi biztost minden jelentős értékű ajándék bejelentésére.” Ezen az ülésen természetesen jelen volt José Manuel Barroso is, aki hozzászólt a kérdéshez. Elmondta, hogy az EP elnökének levelére kimerítő formában válaszolt, mivel az átláthatóság és a biztosok teljes függetlenségének elvét az Unió nagyon fontos értékei között tartja számon. Egyben újra javaslatot tett egy etikai kódexet összeállító konzultatív csoport felállítására, amely kidolgozná az EU munkatársaira és választott tagjaira vonatkozó szigorú szabályokat. (Meg kell jegyeznem, hogy 2000 novemberében erre akkor tett javaslatot Romano Prodi, amikor kirobbant a képviselők költség elszámolási botránya. Erre visszatérek még.) A vita végén Barroso részletesen vázolta, hogy több mint 20 éves barátság fűzi a nevezett illetőhöz, kinek luxushajóján valóban eltöltött egy hetet családjával. A Bizottság elnöke az integrációs intézmények elleni támadásnak értékelte a személyét megcélzó politikai offenzívát, és rámutatott, hogy barátjának bankja még korábban, Prodi elnöksége alatt, nyerte el az uniós pénzek kezeléséről szóló megbízatást, mikor ő maga még semmilyen uniós hivatalt nem viselt. Barroso hangsúlyozta, hogy az általa vezetett Bizottság mindent megtesz a jó kormányzás, az átláthatóság és az elszámoltathatóság további növelése, valamint a szabályok és normák szigorú betartása érdekében, de nem fog engedni a demagóg, populista nyomásnak. Mint megjegyezte: nem a magyarázkodás motiválta, amikor fontosnak tartotta a vitán való részvételt, hanem az EP és az európai állampolgárok iránti tisztelet, mivel úgy ítélte meg, hogy az eredményes együttműködés záloga csakis az effajta magatartás lehet.

2005. június 8-án a bizalmatlansági indítványt a képviselők többsége elutasította, bár Jens-Peter Bond – a Függetlenség/Demokrácia politikai csoport képviselője – a szavazás előtt nagyon nehezményezte, hogy a frakcióvezetők nyomást gyakoroltak az EP tagjaira annak érdekében, vonják vissza aláírásukat a kezdeményezésről, illetve szavazzák le azt. [97]

Erkölcsileg szintén kételyeket ébreszthet az uniós polgárokban, amikor arról jelennek meg hírek, hogy a Bizottság elnöke saját támogatóit léptette elő az általa vezetett testületben. [98] Ellentmondásos a helyzet, hiszen az 1999-es korrupciós botrány után alakult ki az az íratlan szabály, hogy lehetőleg 5 évnél tovább ne maradjon vezető uniós tisztviselő ugyanabban a pozícióban. Ehhez tudni kell, hogy az uniós bürokráciába szigorú felvételi versenyen helytállva lehet bejutni, ám utána az adott lehetőség nyugdíjas állásként értelmezhető. (A magasabb beosztáshoz még a tagállami támogatás is szükséges.) Ez viszont lehetőséget biztosít a mindenkori elnöknek, hogy a pozíciókkal saját belátása szerint „játsszon”, így az informális befolyásolás veszélyét érzékelhetjük itt.

Közösségi források felhasználása

Az Európai Parlament kínos órái

Talán nem célszerűtlen visszatérni arra a problémára mit is értek korrupció alatt. A hétköznapi életünkben összemosódnak a következő kategóriák: megvesztegetés, előnyök érdekében ellenszolgáltatás nyújtása, szabálytalan elszámolás és/vagy kihasználása a laza elszámolási rendszernek, a költségek nem precíz megállapítása miatti viták, informális lobbizás, sőt az érdekkijárás is gyakran korrupcióként ölt testet. Az EP tagok ebben az évtizedben kétszer kerültek pellengérre: először 2000–2001-ben, majd 2008-ban újra felmerült a szabálytalan költségelszámolások kérdése. Az Európai Számvevőszék többször bírálta az Európai Parlamentet azért, mert az utazási költségeket átalánydíjjal számolhatták el a képviselők, függetlenül a tényleges felhasználástól, illetve az EP tagok közül többen bizonyíthatóan olyankor is felvettek napidíjat, amikor nem tartózkodtak például a plenáris ülésen. A kialakult gyakorlat szerint az EP képviselők az őket megválasztó államoktól kaptak – a nemzeti parlamenti képviselők javadalmazásával megegyező – fizetést, míg a brüsszeli–strasbourgi tartózkodás árát az EP finanszírozta. Ebből jelentős feszültség származott, hiszen nagyon eltérő bérért kellett ugyanolyan tevékenységet kifejteni. Bár a régi tagok között is két-háromszoros lehetett a bérkülönbség, ez a 27 tagállam viszonylatában még jelentősebb. Már 2002-ben felmerült, hogy egységes legyen az EP tagok fizetése, és azt közös költségvetésből finanszírozzák, azonban az Európai Tanács ekkor még elutasította a kezdeményezést. 2005-ben azonban az EP elfogadta az új képviselői statútumot [99] , amely 2009 júliusában lépett életbe. Ennek értelmében az EU által fizetett parlamenti tiszteletdíj az Európai Bíróság bírói alapilletménye 38,5%-nak megfelelő összeg. Az új szabályzás szerint az utazási költségeket kötelesek számlákkal igazolni a képviselők, de maradt azért némi „kiskapu” is, mivel az egyéb költségekre továbbra is érvényes az átalánydíjas elszámolás.

2008 februárjában egy titkos jelentés borzolta fel a kedélyeket. A belső ellenőr 167 esetben vizsgálta, miként használják fel a képviselők a személyi hozzájárulásra kapott mintegy 17.000 EUR/hó összeget. Az ügy két fontos problémát vetett fel: egyrészt eddig egyáltalán nem volt szabályozva, hogyan, milyen szerződéssel lehet asszisztenseket, gyakornokokat ebből a keretből alkalmazni, illetve tanulmányokat megrendelni: volt, aki egyetlen – vélhetően rokonnak – juttatta a teljes összeget. Másrészt a jelentést kizárólag az EP pénzügyi ellenőrzési bizottsága kapta meg titoktartás melletti betekintésre. Hol a nyilvánosság, az átláthatóság – vethetjük fel joggal?

Az asszisztencia problémájának új szabályozása szintén 2009 júliusában lépett életbe:

  • szigorúan egységes szerződéses rendszerrel lesznek alkalmazhatók a munkatársak,

  • ebben a funkcióban rokont tilos alkalmazni,

  • megszabták, az ellátmány hány százaléka fordítható tanulmányok készítésére.

Álláspontom szerint egyik esetben sem beszélhetünk igazán korrupcióról, azonban a hiányos szabályozás és ellenőrzés kihasználása súlyos árnyékot vet az uniós költségvetésért felelős intézmény tagjaira is.

Elherdált pénzek

Az euro-képviselők az OLAF éves beszámolója kapcsán szembesülnek azzal, milyen gondok jelennek meg a közösségi költségvetés bevételi és kiadási oldalain. Külön elemzés tárgya lehetne e jelentéseket és kapcsolódó parlamenti vitákat végignézni, ám ezúttal csupán a 2003-as, illetve főként a 2007-es évről szóló anyagokkal foglalkozom. Az elsőre az a magyarázat, hogy ekkor, 2005-ben erősítette meg az EP az OLAF további fejlesztésére tett javaslatát. A dokumentumok szerint közel 1 milliárd euró [100] kára keletkezett az Uniónak a szabálytalan kifizetések és csalások miatt. Elsősorban a mezőgazdasági kifizetések és a strukturális alapból történt pénz-lehívásoknál fordultak elő szabálytalanságok, míg a legnagyobb bevételkiesést a cigaretta-csempészet okozta. Az OLAF összegzése szerint, a szervezet megalakulása óta mintegy 5 milliárd euró jogtalan kifizetésre került sor, melyből mindösszesen 100 milliót sikerült visszaszerezni. Az EP tagok szerint elsősorban a tagállamok felelősek a szabálytalanságokért, mivel kevéssé segítik precíz adatszolgáltatással az OLAF munkáját.

2009-ben Antonio de Blasio készítette a parlamenti beszámolót, amelynek hagyományos címe: „A Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről – Éves jelentés, 2007”. [101] A bővítés előtti időszakhoz hasonlítva a 2007-ben jelzett szabálytalanságok összesen 1.425 millió euró összegről szóltak, azaz 500 millióval nagyobb az összeg, mint 2003-ban. Elmondható, hogy a problémásnak ítélt pénzfelhasználások 13–18%-a tartozik a feltételezett csalás kategóriájába, míg a többi szabálytalan kifizetésnek tekintendő. Bár nem csekély pénzről, az EU éves költségvetésének több mint 1%-ról van szó, mégis úgy vélem ez az adat nem igazolja azokat, akik féltek a bővítéstől és attól, hogy az új tagállamokban nagy csalások, szabálytalanságok lesznek. A szabálytalan mezőgazdasági kifizetések esetében Ausztria és Svédország az a két állam, ahol a feltárás és kötelező bejelentés között nagy az időintervallum: 2-3 év, szemben az átlag 1,2 évvel. A strukturális alapoknál a Bizottság által elfogadott, megosztott irányítással működtetett új cselekvési terv a kifizetések ellenőrzésére még nem hozott számottevő javulást, de az évi négyszeri beszámolási kötelezettség és a tagállamok számára a kifizetések értékelésében nyújtott segítség várhatóan pozitív hatással lesz. Mivel a jelentés a tagállami bejelentésekre támaszkodik, ezért felmerülhet, hogy nem mindig ad a nemzeti közigazgatás reális képet a helyzetről: pl. Ciprus és Litvánia 2007-ben az ISPA-val kapcsolatban egyetlen esetet sem tüntetett fel.

Az EP üdvözölte az új központi adatbázis létrehozását azokról, akik a közösségi alapokból részesültek és vélhetően csalást követtek el, vagy kedvezményezettjei voltak. Így nehezebb lesz a határtalan lehetőségek kihasználása. Az OLAF jelentése szerint jelenleg 3,75 milliárd euró behajtandó összeg van még mindig függőben, amit a szabálytalankodóknak vissza kell fizetniük. A jelentés megállapítása szerint, az eredményesebb felderítés érdekében a tagállamoknak, a Bizottság ellenőrző és monitoring egységeinek, valamint az OLAF-nak hatékonyabban kell együttműködniük, továbbá de Blasio, mint előterjesztő javaslatot tett egy egységes csalásellenes szabálycsomag kidolgozására is. A plenáris ülésen a magyar képviselő arra is felhívta a figyelmet, hogy az eredményesebb csalásellenes küzdelem érdekében a jelentést a Tanács juttassa el a tagállamoknak is. Az előterjesztés 2009 áprilisában került elfogadásra.

A konkrét ügyek közül érdemes megemlíteni még egy cseh precedenst, amely a közösségi támogatások megcsapolását igazolja: 2009 tavaszán egy volt cseh miniszterhelyettest és társait lepleztek le, akik 2003-2005 között mintegy 229 millió koronát (2,08 milliárd forintot) loptak el egy olyan támogatási alapból, amelyet Brüsszel a csehországi vállalkozásoknak szánt. [102]

A korrupció „ára”

Az új tagállamok közül eddig csak Bulgáriával szemben lépett fel az Európai Unió. 2008 februárjában tette közzé a Bizottság a Romániáról és Bulgáriáról szóló átfogó jelentését, amely szerint mind a két államban még mindig nagyon magas a korrupció szintje, kiterjedt a szervezett bűnözés és túlságosan lassú az igazságszolgáltatás. Az első hírek alapján az Unió e negatív véleményének még nem voltak pénzügyi következményei, ám a bolgár kormány márciusban már arról számolt be, hogy az EU 190 millió eurónyi mezőgazdasági és egyéb támogatás befagyasztásáról határozott, habár brüsszeli források csupán 30 millió eurót ismertek el. [103] Az ok: az OLAF meghatározott projektek végrehajtási gyakorlata kapcsán vizsgálatot indított Bulgáriában.

Mi is történt? A Bizottság egyik képviselője szerint már januárban felfüggesztették az útépítések támogatásainak kifizetését, míg a mezőgazdasági szakértő szerint csak nagyon csekély mértékű elvonás történt. Szergej Sztanisev bolgár miniszterelnök szerint szó sincs korrupcióról csak szabálytalan elszámolásokról. Kétségtelen tény, a 2008. júliusi és novemberi bizottsági jelentések elégtelennek ítélték a bolgár kormány korrupcióellenes intézkedéseit. A támogatásokból összesen 800 millió euró került zárolásra, amiből 220 millió el is veszett, hiszen azokat 2008 végéig lehetett csak felhasználni. Az okok között a Bizottság a következőket jelölte meg: a közbeszerzések átláthatatlansága, gyenge adminisztrációs és közigazgatási kapacitások, a támogatások felhasználásában érintett intézmények közti érdekellentétek, valamint a szervezett bűnözés elosztásba való begyűrűzése. Ez az első alkalom, hogy egy tagország ilyen módon esik el uniós támogatástól – emlékeztetett Nagy Krisztina, Olli Rehn bővítési biztos szóvivője. [104]

2009 márciusában a plenáris ülésen is napirendre került a bolgár támogatás befagyasztása. A kérdező képviselő szerint 320 millió euróra rúgott az érintett megvonás a Bulgária által már korábban elveszített 220 millió mellett. A Bizottság részéről a válaszadó jelezte, hogy mind az OLAF, mind a bolgár szervek szorosan együttműködnek, hogy a korrupció visszaszorítható legyen a közösségi támogatások lehívásánál. [105]

2009 májusában a Bizottság ugyan felszabadított 115 millió eurót, az összeg nagyobbik része azonban zárolt maradt, s két bolgár ügynökség továbbra sem vehet részt a pályáztatási eljárásban. A nevezett támogatási rész felhasználásának engedélyezése az euro-, és a bolgár parlamenti választásra tekintettel történt – fogalmazódik meg óhatatlanul a külső szemlélőben.

A korrupció nagysága azonban oly módon lehet irritáló a bolgár társadalom számára is, hogy a július 5-én tartott választásokon igazából ezzel az egyszerű jelszóval az ellenzék elsöprő győzelmet aratott.

Védekezési kísérletek

Az Európai Unió áttekintett időszakát egyfajta korrupcióellenes állandó harcként is leírhatjuk, hiszen nem volt olyan év, amikor valamilyen dokumentum ne született volna ebből a célból. Mind az Európai Számvevőszék, mind az OLAF legfontosabb feladata a csalások és korrupció feltárása. Az elfogadott dokumentumokban – a valóságot jól tükrözve – sokszor összefonódik a korrupció a nemzetközi szervezett bűnözéssel, a csempészettel. Ezért tekinti az EU az egyik negatív jelenség leküzdésére tett erőfeszítéseket a másik gond megoldási eszközének.

A Tanács 2005-ben fogadott el a korrupcióellenes politika tárgykörében nagy terjedelmű állásfoglalást, amelyben mind a tagállamok szerepének és munkásságának fontosságát, mind az Unió felelősségét megerősítette. Felhívta továbbá a figyelmet arra, hogy csak a civil társadalommal együttműködve és a gazdasági szereplők bevonásával lehet sikeres a korrupcióellenes harc.

E területen a legnagyobb változást az jelentené, ha az EU, már 2005-ben megfogalmazott törekvése, – miszerint a Közösségnek büntetőjogi hatásköröket kell szereznie – érvényre jutna. A Bizottság elképzelése szerint egységes irányelvvé alakítanának át hét jelenleg is létező – a pénzmosással, a korrupcióval, az emberkereskedelemmel, a tengeri szennyezéssel, a számítógépes vírusokkal, valamint az euró- és bankkártya hamisítással foglalkozó – szabályozást, kiegészítve azokat a még nem elfogadott csalás és szellemi tulajdon megsértésére vonatkozókkal. A Bizottság javaslatot szándékozik tenni a minimális büntetési tételekre is, s amennyiben a tagállamok nem alkalmaznák azt, úgy az uniós irányelvet megsértő felet az Európai Bíróság elé citálnák. [106] Alapot erre a javaslatra az Európai Bíróság 2005. szeptemberi döntése adhat, amely szerint a Bizottság felszólíthatja a tagállamokat, hogy a környezetvédelem ellen vétőket vonják bűnvádi eljárás alá. A Bizottság kompetenciáinak oly mértékű kiterjesztését jelentené ezen irányelv elfogadása, amelyre még egy valódi föderatív államban sem nagyon van lehetősége – a politikai értelemben is hatalommal felruházott – kormánynak. Habár egyelőre kevés esély van az imént leírtak érvényesülésére, nem feledkezhetünk meg arról, hogy az integráció nem lezárt folyamat, egy-egy előterjesztés akár hosszú évekkel később is valósággá válhat.

Az EP 2007 májusában foglalkozott a szervezett bűnözés elleni küzdelemmel. A jelentés leszögezte: a közlekedési, kereskedelmi és kommunikációs eszközöket magabiztosan használó szervezett bűnözés földrajzi terjeszkedésének egyértelműen kedvez az új, nyitottabb Európa, miközben a bűnüldözési szolgálatokat még mindig sok esetben terhelik a mindennapi tevékenységüket akadályozó jogi és adminisztratív kötelezettségek. A szervezett bűnözők dolgát könnyíti a passzív és alulinformált közvélemény, a gyakran a közigazgatásba is beszivárgó korrupció, valamint azok a bürokratikus nehézségek, melyek a közösségi szinten működő bűnüldöző szervek hatékonyságát gátolják. A képviselők az Europol és az Eurojust megerősítését, a bűnüldözéssel kapcsolatos nemzeti törvénykezés további harmonizációját sürgetik. Mint indokoltnak vélik, a Tanácsnak jobban kellene hagyatkoznia a 2007-ben életre hívott Alapjogi Ügynökség szakértelmére. Kósáné Kovács Magda a kérdés kapcsán tett hozzászólásában egy európai szintű tanúvédelmi program indítását javasolta, arra hivatkozva, hogy a kisebb tagállamok önállóan nem képesek megoldani a védett tanú elrejtését. A legfurcsább felvetés azonban az volt, hogy a Tanács fordítson kiemelt figyelmet azon igazgatási és politikai intézményekre, melyek tagjai között korábban szervezett bűnözésért elítéltek is tevékenykednek. [107] Az EP ennek kapcsán feltehetőleg arra akarta a figyelmet felhívni, hogy az ilyen személyek könnyebben megzsarolhatók, vagy befolyásolhatók.

Napjainkban a korrupció – elsősorban az új tagállamokban – az uniós támogatások elnyerésekor, vagy a közbeszerzési eljárások lefolytatásakor jelentkezik. E lehetőségek csökkentését szolgálja az EP azon 2008-ban elfogadott javaslata, amely szerint a következő év végéig egy olyan egységes európai adatbázist kell felállítani, amely az összes pályázati nyertes adatait tárgyszerűen tartalmazza. Az euro-képviselők azt kérték a Bizottságtól, hogy már az euro-választások előtt hozzáférhető legyen az uniós támogatások minden kedvezményezettje, illetve azok a cégek és személyek listája, akik kötelesek visszafizetni a szabálytalanul használt támogatásokat. Természetesen a korrupcióellenes fellépés akkor lenne eredményes, ha az összes szakértő és lobbista neve is elérhető lenne ebben az adatbázisban, mely egyúttal abban is segítséget nyújthatna, hogy minél jobb minőségű pályázatok szülessenek, hiszen a lista tanulmányozásával a pályázó képes értékelni az adható támogatásért elvárt tevékenységet is.

2007 tavaszán Németország kezdeményezte egy összeurópai korrupcióellenes kapcsolattartói hálózat létrehozását. Elfogadott jogi aktussá 2008 októberében vált a javaslat. (Ez is mutatja az uniós mechanizmusok lassúságát!) A formális hálózat kiépítésének ötlete még 2006-ban született Budapesten az EU-tagállamok vizsgálati szervei vezetőinek éves konferenciáján. A hálózatba államonként minimum egy fő és maximum három szervezet lehet képviselve, de a Bizottság, az Europol és az Eurojust is küld megbízottakat. Az évente legalább egy alkalommal összeülő testület legfontosabb feladatai: az információcsere, a tapasztalatok átadása, a honlap működtetése. [108]

Vélemények – kételyek

Ebben a számvetésben csak az utolsó évtized nyilvánosságra került néhány ügyét és az EU válaszait próbáltam bemutatni. Ezek a botrányok mennyire tekinthetők a „jéghegy csúcsának” – erre ma talán senki nem tudja a választ, ám érdekes könyvre hívja fel a figyelmet a Figyelőnet 2009. május 21-én közölt, Marta Andreasen „Kifosztott Brüsszel” című ismertető cikke. Az internetes portál beszámolója szerint a szerző 2002-től volt a Számvevőszék könyvvizsgálója, s majd’ tízezer gyanús ügyet leplezett le. Miután nem volt hajlandó – korábbi ellenőrizhetetlen számlák aláírásával – szabálytalanul eljárni végül fegyelmi eljárás indult ellene, és öt éves meghurcolás után elbocsátották. A könyvében Andreasen beszámol arról, hogy az OLAF-hoz eljuttatott fontos iratok szerint a Bizottságnak 200000 számlája van 45 országban, melyet képtelenség kellő alapossággal ellenőrizni, így a korrupt eurobürokraták számára nagy lehetőséget nyújtanak. Andreasen most már új mezben folytathatja a harcot a korrupció ellen, mivel a brit választók bejuttatták az Európai Parlamentbe a Független Párt színeiben.

2009 májusában a Transparency International magyarországi szervezete felmérést készített [109] az euroválasztásokon induló pártok korrupcióellenes programjairól. A kiküldött kérdőívre a Jobbik és az LMP nem válaszolt, míg a Fidesz válaszlevélben leszögezte, hogy csakis a korrupció és feketegazdaság visszaszorításával lehetséges a kilábalás a gazdasági válságból, mely egyúttal megköveteli a közbeszerzési törvény hatékony módosítását is. A kérdőívre az MSZP, az SZDSZ, a MDF és a KDNP válaszoltak. A politikai szembenállás és rivalizálás ellenére a pártok elkötelezettnek tűnnek a korrupció elleni harcban, bár a részleteket illetően érzékelhetőek különbségek:

  • az egységes európai monitoring rendszer kiépítését lehetségesnek és szükségesnek is (SZDSZ) tartják;

  • a költségvetés reformját és az átláthatóság növelését egyaránt minden párt támogatja;

  • a korrupciós „feketelistát” akkor tartják bevezethetőnek, ha precízen kidolgozott a lista kezelése;

  • a kötelező lobbista-regisztert csak az MSZP nem támogatja – a párt szerint működik a mostani önkéntes rendszer is;

  • az uniós dokumentumokhoz való legteljesebb körű hozzáférést egyaránt szorgalmazzák a hazai politikai csoportok, ám az MSZP annak a veszélyére is rámutatott, hogy a Tanács munkájában így felerősödhetnek az informális háttéralkuk;

  • az összeférhetetlenségi szabályok szigorítását főként az uniós munkatársak körében támogatják a pártok;

  • az OLAF esetében a nagyobb függetlenség előnyt jelent, de az MSZP szerint az EP felé maradjon kötelező az adatszolgáltatás;

  • a pártok támogatják a rendőri együttműködést a korrupció elleni harcban.

Ezek a válaszok alapjában összecsengnek az uniós kezdeményezésekkel, ám esetleges megvalósulásuk esetén is csupán a következő évtized mutathatja meg hatásukat a korrupció csökkenésében.



[88] A „Korrupció és politika” 2009 júniusában Pécsett tartott konferenciára készült előadás nyomán.

[93] MTI 2003. október 17.

[95] EUvonal 2004. november 23.

[98] EUvonal 2005. november 10.

[103] EUvonal 2008. március 10.

[104] EUvonal 2008. november 26.

[106] EUvonal 2005. november 24.

[108] Az EU hivatalos lapja L301/38. 2008. 11. 12. A Tanács 2008/852 IB határozata.